II OSK 43/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 250/22 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOA/4352/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., VII SA/Wa 250/22, oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 24 listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k p a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. D. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Milanówka z 30 września 2021 r. nr 61/2021 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] obr. [...] w M. Skargę na powyższą decyzję złożył M. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że okolicznością przesądzającą o braku możliwości wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest położenie planowanej inwestycji w strefie ochronnej cmentarza. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U.1959.52.315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wobec powyższego, skoro – jak ustalono w niniejszej sprawie - teren objęty wnioskiem w ok. 85% położony jest w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza i nie istnieje na nim sieć wodociągowa, to wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji doprowadziłoby do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z pisma Milanowskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z 15 styczna 2020 r. jednoznacznie wynika, że ww. nieruchomość położona jest poza zasięgiem sieci wodociągowej, nie ma zatem możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej. Podobnie Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim w piśmie z 28 maja 2020 r. wskazał, że nie ma w planach do końca 2022 r. realizacji sieci wodociągowej na tym terenie. Wbrew zarzutom skargi, nie zmienia powyższego wskazanie na możliwość wybudowania sieci wodociągowej z własnych środków albo złożenie wniosku o włączenie do planu inwestycyjnego spółki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy: a) art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 i 80 oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie przez organ II instancji wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcia faktu, że nieruchomość, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja jest położona w części na obszarze Gminy Miasta Milanówek, a w części na obszarze Gminy Miasta Grodzisk Mazowiecki, co skutkowało brakiem ustaleń w zakresie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej przez podmiot świadczący tego typu usługi na terenie Gminy Grodzisk Mazowiecki, a nadto poprzez wysnucie negatywnych dla strony wniosków z pisma Milanowskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z dnia 15 stycznia 2020 r., w którym podmiot stwierdza jedynie obecny stan faktyczny, natomiast nie przeczy możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej poprzez wykonania przyłącza wody na koszt inwestora oraz poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja taka nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że nie cała nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w strefie wyłączającej możliwość zapewnienia zaopatrzenia w wodę z ujęcia własnego; b) art. 10 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy obu instancji powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków dowodowych, w sytuacji, gdy aż do wydania decyzji przez Burmistrza Miasta Milanówka z dnia 30 września 2021 r. skarżący był przekonany, że postępowanie administracyjne dotyczy wyłącznie kwestii podniesionych w decyzji kasatoryjnej, a nie zupełnie nowych okoliczności, stanowiących w ocenie organu przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. braku uzbrojenia terenu, powyższe uniemożliwiło skarżącemu skuteczną obronę jego praw i składanie wniosków dowodowych w tym zakresie; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co powoduje, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze; d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegającego w szczególności na oparciu się przez organ wyłącznie na twierdzeniach organu administracyjnego bez podjęcia czynności zmierzających do ustalenia możliwości przyłączenia działki, na której ma być realizowana inwestycja do sieci wodociągowej w Gminie Grodzisk Mazowiecki, ewentualnie możliwości zaopatrzenia nieruchomości w wodę z ujęcia własnego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 106 k.p.a. stanowiące wynik akceptacji Sądu I instancji co do stawianych zarzutów nieposzanowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zlekceważenia zasady zaufania do organów, przeprowadzenie sądowej kontroli w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydane w sprawie decyzje są błędne i wymagają uchylenia z uwagi na braki postępowania dowodowego prowadzące do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z niewyjaśnieniem przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazania, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską uzupełniającą; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przy braku istnienia w chwili wydania decyzji wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu w infrastrukturę, kanalizacji wodnej, podczas gdy dla ustalenia, że zrealizowane są przesłania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie jest konieczne wykazanie przez inwestora zagwarantowania wykonania tej infrastruktury, co skutkowało oddaleniem skargi na decyzję organu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku jednorodzinnego był fakt, że teren objęty wnioskiem w ok. 85% położony jest w strefie od 50 m do 150 m od granic cmentarza i nie istnieje na nim sieć wodociągowa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie pominął faktu, że nieruchomość, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja jest położona w części na obszarze Gminy Miasta Milanówek, a w części na obszarze Gminy Miasta Grodzisk Mazowiecki. Podał bowiem, że z pisma Milanowskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z 15 styczna 2020 r. jednoznacznie wynika, że ww. nieruchomość położona jest poza zasięgiem sieci wodociągowej i dlatego nie ma możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej, natomiast Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Grodzisku Mazowieckim w piśmie z 28 maja 2020 r. wskazał, że nie ma w planach do końca 2022 r. realizacji sieci wodociągowej na tym terenie. WSA uwzględnił więc fakt położenia przedmiotowej nieruchomości w części na obszarze Gminy Miasta Milanówek i w części na obszarze Gminy Miasta Grodzisk Mazowiecki. Odnosząc się do stanowiska strony, że w piśmie Milanowskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z dnia 15 stycznia 2020 r. podmiot ten stwierdza jedynie obecny stan faktyczny, natomiast nie przeczy możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej poprzez wykonania przyłącza wody na koszt inwestora, należy wskazać, że podejmując decyzję organ bierze pod uwagę właśnie obecny stan faktyczny, a nie przyszły, jaki ewentualnie może mieć miejsce, jeżeli zostanie on zmieniony. Zaznaczyć przy tym wypada, iż jeżeli stan faktyczny ulegnie zmianie, to strona może wystąpić do organu z nowym wnioskiem i obecna decyzja nie będzie stanowiła przeszkody do wydania nowego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 i 80 oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; z art. 10 k.p.a.; z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Nie jest bowiem naruszeniem tych przepisów zajęcie stanowiska innego niż oczekiwane przez stronę. WSA nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 106 k.p.a., gdyż wystarczająco dla możliwości oceny jego stanowiska przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia i dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji. Dokonana zaś przez Sąd I instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była prawidłowa. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.