II SA/Gd 268/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2026 r. nr SKO Gd 130/26 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek oddala skargę.

E. Ł. i M. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Pszczółki w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału działek. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 27 października 2025 r. E. Ł. i M. Ł. wnieśli do Wójta Gminy Pszczółki o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...] położonych w miejscowości S. Postanowieniem z 9 grudnia 2025 r. nr ZPI.6724.51.2025.AR.2 Wójt Gminy Pszczółki zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek do czasu rozstrzygnięcia rozgraniczenia nieruchomości (działki gminnej nr [...] z działką nr [...]), tj. sprawy o sygn. akt XII Ns 2481/15 toczącej się przed Sądem Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku XII Wydział Cywilny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obecnie przed Sądem Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku toczy się sprawa dotycząca ustalenia dokładnego, prawnego przebiegu granic działki nr [...]. Planowany przez Wnioskodawców podział zakłada wydzielenie fragmentu (podcinka drogowa wstępnie oznaczona nr D) pod poszerzenie drogi gminnej na działce nr [...] oraz nowych działek (oznaczonych wstępnie jako I, E, F), które mają bezpośrednio przylegać do spornej granicy. Zatem w celu poprawnego zaopiniowania wniosku i upewnienia się, że jest on zgodny z przepisami prawa organ musi znać ostateczny, wiążący przebieg granicy ustalony na podstawie prawomocnego wyroku. Wobec tego należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy postanowieniem z 5 lutego 2026 r. sygn. akt SKO Gd 130/26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że Wnioskodawcy zwrócili się do Wójta o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości co do zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego/ przepisami odrębnymi wskazując, że celem podziału jest wydzielenie działek: D - działka na poszerzenie drogi [...]; od E do I - działki pod zabudowę mieszkaniową na podstawie m.p.z.p uchwała nr II/25/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r.; B i C - działki budowlane niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. W ocenie organu II instancji zasadne było orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało, iż obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego przewidziane przepisem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wprost stanowią o okolicznościach, których wystąpienie uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji działając w trybie przywołanego przepisu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na zależność, jaka zaistniała pomiędzy wydaniem postanowienia w sprawie podziału geodezyjnego a rozstrzygnięciem sprawy, która toczy się przed sądem powszechnym w Gdańsku w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działki nr [...]. Planowany przez Wnioskodawców podział geodezyjny zakłada m.in. wydzielenie z działek nr [...] i [...] fragmentu działki oznaczonej we wniosku lit. D, tj. podcinka na poszerzenie drogi [...], drogi gminnej na działce nr [...] oraz nowych działek oznaczonych w projekcie lit. I,E,F, które mają w sposób bezpośredni przylegać do spornej granicy ww. działki. Dopiero prawomocny wyrok sądowy, na mocy którego zostanie ustalony przebieg granicy pozwoli na przeprowadzenie pełnej oceny i poprawności zaproponowanego przez Wnioskodawców wstępnego projektu podziału geodezyjnego przedmiotowych działek gruntowych. W konsekwencji, zdaniem Kolegium podstawy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a, zostały w sposób wyczerpujący wykazane przez organ I instancji i brak było podstaw do wydania postanowienia o treści innej niż zaskarżone. W związku z powyższym w świetle przeprowadzonej przez organ I instancji oceny przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia jako prawidłowego i uzasadnionego w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Argumentacja podniesiona przez Wnioskodawcę we wniesionym zażaleniu nie może mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Wyniki postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały konieczność zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że bez ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie dotyczącej ustalenia granicy prawnej pomiędzy działką nr [...] a objętą podziałem działką nr [...] organ I instancji nie jest w stanie w sposób prawidłowy orzec o zatwierdzeniu proponowanego wstępnego podziału geodezyjnego działek nr [...] i [...]. Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania ocena Kolegium sprowadzała się do oceny zastosowanej przez organ I instancji przesłanki ustawowej warunkującej obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na zależność, jaka wystąpiła pomiędzy rozpatrzeniem wniosku stron o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości a rozstrzygnięciem przez sąd powszechny sprawy w przedmiocie ustalenia dokładnego i prawnego przebiegu granic działki nr [...], zasadne było zawieszenie przez organ postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy przez sąd. W skardze na powyższe postanowienie Wnioskodawcy przywołali historię sporu o szerokość drogi gminnej, tj. działki nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że z uwagi na trudną sytuację życiową potrzebują środków finansowych i chcieli sprzedać cześć siedliska. Stąd wniosek o zaopiniowanie projektowanego podziału działek. Reprezentujący Skarżących przed organem Gminy geodeta zaproponował, by wydzielić część działki oznaczoną literą D, co umożliwiłoby Skarżącym sprzedaż pozostałych działek, natomiast owa część w zależności od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego albo zostałaby przekazana Gminie pod poszerzenie drogi (tj. działki nr [...]) albo pozostałaby własnością Skarżących. Wyjaśniono, że takie rozwiązanie zabezpiecza ewentualne roszczenie Gminy a jednocześnie umożliwia Skarżącym podział, a w konsekwencji sprzedaż wydzielonych działek. Zwłaszcza, że miałoby dojść do wydzielenia sześciu działek, z których cztery nie kolidują z wyjazdem na drogę, tj. działkę nr [...]. Skarżący podkreślili, że z uwagi na ich sytuację życiową zawieszenie postępowania jest dla nich stratą potrzebnych środków do życia. Gdyby chociaż organ zawiesił postępowanie w zakresie działek, które mają znajdować się przy drodze a pozwolił sprzedaż Skarżącym pozostałe nowowytyczone. Końcowo Skarżący wskazali, że nie stać ich obecnie na czekanie bliżej nieokreślonego czasu na ich pieniądze, a Konstytucja RP daje im prawo do dysponowania ich własnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 lutego 2026 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Pszczółki z 9 grudnia 2025 r. w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina P. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, tj. Wójt Gminy Pszczółki, zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia rozgraniczenia działki gminnej nr [...] z działką nr [...] (należącą do Skarżących i mającą ulec podziałowi), tj. sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku. Zasadność takiego stanowiska potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymując w mocy zaskarżone przez Skarżących postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec tego jedyną kwestią, która wymagała oceny Sądu w niniejszej sprawie jest to, czy toczące się postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie ustalenia granic działki (która ma zostać podzielona w postępowaniu administracyjnym) stanowi przeszkodę do przeprowadzenia postępowania podziałowego i wymaga zawieszenia tego postępowania do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii granic dzielonej działki. W ocenie składu orzekającego, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy obu instancji prawidłowo orzekły o konieczności zawieszenia postępowania z urzędu. Co do zasady, zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, każde postępowanie administracyjne powinno być prowadzone sprawnie, efektywnie i w sposób zmierzający do jego rozstrzygnięcia. Wyjątkiem od tej zasady jest wstrzymanie postępowania z uwagi na przeszkodę, która zaistniała w jego toku albo o istnieniu której wiedzę organ powziął w jego trakcie (zob. J. Sułkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 97 teza 1). Ustawodawca podzielił przesłanki zawieszenia postępowania na te, które mają charakter obligatoryjny (art. 97 § 1 k.p.a.) oraz na fakultatywne (art. 98 k.p.a. – zgodny wniosek stron). Wśród przesłanek obligujących organ do zawieszenia postępowania z urzędu wymieniono przypadek, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Kwestia przedmiotu zagadnienia wstępnego (tzw. prejudykatu) została gruntownie omówiona w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. wyrok NSA z 26 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 2581/23 i przywołane w nim orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1905/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, od zagadnienia wstępnego zależy sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przekładając powyższe na okoliczności niniejsze sprawy należy zauważyć, że kwestia przebiegu granicy działki, która ma ulec podziałowi jest kluczowa i winna być niewątpliwa, skoro ma dojść do jej podziału, który wywoła skutki prawne. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku należy dołączyć m.in. dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi, protokół z przyjęcia granic nieruchomości, mapę z projektem podziału (art. 97 ust. 1a pkt 1, 2, 5 i 8 u.g.n.). W konsekwencji, w sytuacji gdy mamy do czynienia z trwającym sporem sądowym co do przebiegu granicy działki (która ma zostać podzielona) należy zauważyć, że jest to jednak z najistotniejszych kwestii w postępowaniu o podział działki. Sąd dostrzega i rozumie argumentację Skarżących dotyczącą woli podziału i zbycia należących do nich nieruchomości oraz przysługującego im prawa własności. Jednakże dopóki nie zostanie prawomocnie zakończone postępowanie przed sądem powszechnym, tj. dopóki w postępowaniu podziałowym Wójt nie uzyska prejudykatu, jakim jest ostateczne określenie przebiegu granicy, organ ten nie będzie mógł podjąć zawieszonego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do treści wniosku Skarżących z 2 czerwca 2026 r. o uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie Sąd zauważa, że nie odrzucił skargi, lecz ją oddalił, a zatem sprawa została rozpoznana merytorycznie przez 3-osobowy skład orzekający. Natomiast zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które stronom służyło zażalenie (i które skorzystały z tego prawa), Sąd skorzystał z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, o czym zawiadomiono Skarżących pismami z 16 kwietnia 2026 r., które Skarżąca odebrała osobiście w dniu 29 kwietnia 2026 r. (vide: zwrotne potwierdzenia odbioru, karty nr 37 i 38 akt sądowych).