II SA/Gd 217/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. – B. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.118.2022.KK w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 31 maja 2022 r., nr PINB.5170.36.2022.ZS, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M.G. – B. i M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. G.-B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.118.2022.KK, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 31 maja 2022 r., nr PINB.5170.36.2022.ZS. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach ustalił, że B. L., w oparciu o pozwolenie na budowę (decyzja Starosty Kartuskiego z 11 października 2012 r.), na terenie działki nr [...] (po podziale: nr [...] i nr [...]) w B., w gminie Żukowo, rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i wewnętrznymi instalacjami, budynku gościnno-gospodarczego, instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne. W trakcie oględzin przeprowadzonych w terenie ustalono, że inwestor, realizując roboty budowlane istotnie odstąpił od warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to stanowiły zmiany dotyczące projektu zagospodarowania działki, tj. realizacja zewnętrznych schodów z kamienia brukowego zapewniających komunikację z uwagi na różnicę wysokości terenu działki, wykonanie w formie kaskadowej murków z kamienia polnego (łupanego), powiększenie terenu utwardzonego działki, zmiana lokalizacji zbiornika na ścieki, wykonanie instalacji deszczowej i drenażowej - z odprowadzeniem wód opadowych do studzienki chłonnej. W budynku mieszkalnym z garażem zmieniono lokalizację ściany oporowej przy projektowanych schodach wraz ze zmianą układu biegu komunikacyjnego. Ponadto ustalono, że zmiany dotyczą także wysokości posadowienia budynków, a instalacja gazowa doprowadzona została także do budynku gościnno-gospodarczego. Postanowieniem z Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał roboty na terenie działki nr [...], a decyzją z 25 lutego 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, celem doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z 12 stycznia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu działki dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [...] w B. i udzielił inwestorowi pozwolenia na dokończenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanych budynków. Decyzją z 19 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego. We wniosku z 27 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych na terenie działek nr [..] i nr [...] dotyczących: budowy muru oporowego, zasadniczych zmian rzędnych terenu a także skierowania do rzeki S. wylotu rur, z których wypływają ciecze. Ponadto, w piśmie z 8 listopada 2019 r. skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie: budowy muru oporowego, budowy ogrodzenia, budowy wału ziemnego, obniżenia rzędnych terenu, wiaty i zmiany powierzchni zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 12 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i nr [...]: muru oporowego z głazów kamiennych, wiaty, budowli ziemnych, ogrodzenia działki usytuowanego od strony działki nr [...] w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę M. G.-B. i M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach, wyrokiem z 23 lutego 2022 r., II SAB/Gd 138/21, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach do załatwienia sprawy dotyczącej budowy instalacji odprowadzających ścieki z terenu działek nr [...] i [...], w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych. Po wszczęciu postępowania w sprawie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...] i nr [...] w B., zawiadomieniem z 15 marca 2022 r. i po rozpoznaniu tej sprawy decyzją z 31 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przedmiocie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz instalacji kanalizacji deszczowej, usytuowanych na terenie działki nr [...], oraz brak odprowadzania ścieków z terenu działek nr [...] i nr [...] w B., w gminie Żukowo na działki sąsiednie. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) zasadnym jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych, bowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu działki dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [...] została wydana 12 stycznia 2016 r., a przedmiotowe postępowanie dotyczy rozpoczętego wówczas procesu budowlanego. W ocenie organu I instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną zrealizowane zostały bez istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji z 12 stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że instalacja odprowadzająca ścieki z budynków wraz ze zbiornikiem na ścieki, usytuowana na działce nr [...], jest szczelna, co potwierdza w swoim oświadczeniu osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Ponadto, z załączonej do akt sprawy dokumentacji kontrolnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku wynika, że na powyższym terenie nie stwierdzono odprowadzania nieczystości do rzeki, a z drenów sączyła się woda, która była bez zapachu, klarowna i czysta. Organ I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że B. L. dokonała naprawy istniejących drenaży oraz istniejącego zbiornika na wody opadowe, a także zrealizowała zbiornik na wody opadowe wraz z rozsączeniem na terenie działki nr [...] w B.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach zauważył przy tym, że na budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, należało uzyskać "zezwolenie" Starosty Kartuskiego. Z uwagi zaś na fakt, że inwestor zrealizował ww. roboty budowlane bez wymaganego zezwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy wynikające z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił, że zastosowanie tej procedury zmierza w pierwszej kolejności do doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wobec tego w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Jak wskazuje się zaś w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (jak w omawianym przypadku), wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W przypadku zaś gdy organ ustali, iż roboty budowlane wykonane bez zezwolenia można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zobligowany jest wydać orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazując wykonanie określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku, gdy zrealizowane samowolnie roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, bez wykonania czynności lub robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wyjaśnił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w omawianym przypadku został naruszony przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże brak jest podstaw do nakazania rozbiórki omawianej kanalizacji deszczowej. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie naruszają warunków technicznych i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W związku z czym brak jest również podstaw do nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 22 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że skoro decyzja dotyczy sprawy, która w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/21, nie została uwzględniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pisma z 12 grudnia 2019 r.), wobec ww. innych spraw, zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że wszczęcie (odrębnego) postępowania w sprawie zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, na podstawie zawiadomienia z 15 marca 2022 r., zostało poprzedzone kontrolą w dniu 21 lutego 2022 r., podczas której ustalono, że na terenie działki nr [...] w B. zrealizowany został zbiornik na ścieki, do którego odprowadzane są ścieki z zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz gościno- gospodarczej. Zbiornik ten stanowi urządzenie techniczne i został zrealizowany łącznie z ww. zabudową w oparciu o decyzję z 11 października 2012 r., a następnie decyzję z 12 stycznia 2016 r. Z protokołu kontroli z 22 lipca 2019 r. wynika zaś, że zbiornik jest szczelny. Podczas kontroli organ I instancji ustalił, że na terenie działki nr [...] były zlokalizowane drenaże, a B. L. dokonała ich naprawy, a ponadto zrealizowała zbiornik na wody opadowe wraz z rozsączeniem na terenie działki nr [...] w B., a także wymieniła elementy żelbetowe istniejącej studni drenażowej. Prace te były realizowane łącznie z budową ww. budynków. Podczas kontroli nie stwierdzono innych urządzeń na terenie ww. działki, z których mogłyby wypływać ścieki/inne substancje. Jak ustalono, średnica studzienki chłonnej wynosi 1,8 m, zaś zbiornika na wody opadowe - 1,4 m. Według oświadczenia R. L. (męża B. L.), widoczne od strony rzeki S. elementy rur stanowią istniejący drenaż wód opadowych, a nie ścieków. Mając powyższe na uwadze, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji kanalizacji deszczowej, instalacji kanalizacji sanitarnej/instalacji odprowadzającej ścieki, w świetle przepisów Prawa budowlanego, w latach 2012-2019, wymagały uzyskania pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie instalacja kanalizacji sanitarnej/instalacji odprowadzającej ścieki została wykonana na terenie działki nr [...] najpierw w oparciu o decyzję z 11 października 2012 r. wydaną przez Starostę Kartuskiego, a następnie - w związku z postępowaniem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i kolejne Prawa budowlanego - decyzję z 12 stycznia 2016 r. Pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone zaś decyzją z 19 stycznia 2021 r. Natomiast instalacja kanalizacji deszczowej została wykonana bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sprawa zagospodarowania terenu działki w związku z postępowaniem wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od decyzji - pozwolenia na budowę z 11 października 2012 r., została rozstrzygnięta w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 12 stycznia 2016 r., która pozostaje w obiegu prawnym, bowiem w wyniku postępowania w trybie wznowieniowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z 30 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w całości i stwierdził wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzji z 12 stycznia 2016 r. z naruszeniem prawa (z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu). Na taki sposób rozstrzygnięcia sprawy wpływ miał fakt upływu okresu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wobec informacji pozyskanych od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz uwag zgłoszonych przez strony bez poparcia bezspornymi, obiektywnymi dokumentami, w ocenie organu odwoławczego, nie występuje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego ("eksperymentu") w sposób oczekiwany przez strony na etapie odwołania od ww. decyzji. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, zaś inne konstrukcje/obiekty budowlane mogą być przedmiotem ewentualnych odrębnych postępowań i rozstrzygnięć w trybie nadzoru budowlanego. Organ II instancji zauważył ponadto, że w ślad za wskazaniem wynikającym z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SAB/Gd 138/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach pismem z 1 czerwca 2022 r. przekazał zgodnie z właściwością do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismo skarżących z 27 sierpnia 2019 r. w części dotyczącej odprowadzania ścieków i innych płynów z terenu działek nr [...] i nr [...] do rzeki S.. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili: 1. naruszenie § 28 ust. 1 i 2, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie § 194 i § 234 ust. 1 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie; 3. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolnej, nie swobodnej ocenie, co miało wpływ na treść decyzji, w szczególności: a. nieuwzględnieniu zapisów decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) wydanej w dniu 16 maja 2012 r., o konieczności odprowadzania wód deszczowych wyłącznie w granicach działki nr [...], b. nieuwzględnienie faktu, iż w trakcie kontroli wykonanej przez Wody Polskie ustalono, że do rzeki S. wypływają ścieki z działek nr [...] i [...], c. niewykonaniu szczegółowego opisu instalacji odprowadzającej płyny do rzeki S., co razem uniemożliwia określenie jakie płyny, skąd i dokąd płyną na działkę o nr [...] i poza nią, d. nieuwzględnienie jakiejkolwiek informacji o wydaniu/niewydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, w tym jakichkolwiek informacji o sporządzonym operacie wodno-prawnym, e. nieuwzględnienie załączonych przez odwołujących fotografii, f. niezamieszczenie opisu informacji o ujawnianych przez geodetów wartościach różnic rzędnych wysokościowych w kolejnych latach prowadzenia inwestycji budowy budowli ziemnych, również w porównaniu do rzędnych wysokościowych zatwierdzonych w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki nr [..] (po podziale nr [...] i [...]) z 16 maja 2012 r., g. nieuwzględnienie faktu braku potwierdzenia wywozu nieczystości z dwóch szamb zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [...], pomimo zamieszkiwania na tym terenie wielu osób już od wielu lat, h. nieuwzględnienie faktu braku rejestracji pojazdów asenizacyjnych przez urządzenie monitorujące fragment jedynej drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...], i. oparcie decyzji wyłącznie na oświadczeniach inwestorów i negowanie pozostałych dowodów oraz faktu kierowania ścieków do rzeki S., j. przekazanie sprawy do niewiarygodnej instytucji "Wody Polskie", k. nieprzeprowadzenie praktycznie żadnych dowodów w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie wnioskowanego prostego eksperymentu; 4. nieuwzględnienie, iż fakt wykonania instalacji odprowadzającej ciecze do rzeki S. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i operatu wodnoprawnego oraz wbrew decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki o nr [...], stanowi samowolę budowlaną i oznacza konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki wszystkich takich instalacji; 5. wybiórcze odnoszenie się do materiałów dowodowych i negowanie oczywistych faktów; 6. niezastosowanie zasady logicznego rozumowania oraz zasady prawdy obiektywnej; 7. bezzasadne umniejszanie problemu, podczas gdy ścieki kierowane z dwóch szamb do rzeki S. już od wielu lat to poważna sprawa nie tylko dla okolicznych mieszkańców, lecz również dla mieszkańców Gdańska, którzy częściowo zaopatrywani są w wodę pitną z ujęcia rzeki Raduni, do której wpływa rzeka S.. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji wydane zostały z naruszeniem Prawa budowlanego i przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane postępowanie w sprawie budowy zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej i zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej zostało formalnie wszczęte zawiadomieniem z 15 marca 2022 r., w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 138/21, którym rozpoznając skargę M. G.-B. i M. B., zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach do załatwienia ich wniosku dotyczącego budowy instalacji odprowadzających ścieki z terenu działek nr [...] i [...] położonych w B.. Z treści uzasadnienia powyższego wyroku wyraźnie wynika, że w dacie orzekania w sprawie bezczynności, organ nadzoru pozostawał bezczynny w sprawie kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działach nr [...] i [...]. To potwierdza, że dopiero w następstwie zobowiązania sądowego organ nadzoru budowlanego formalnie wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, co determinowało rozpoznanie jej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia działań jurysdykcyjnych, a nie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z tego wynika, że tylko w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie nowelizacji wszczęto i nie zakończono sprawy administracyjnej zastosowanie mogą do niej znaleźć przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, bez uwzględniania zmian nowelizacyjnych. Natomiast, gdy do wszczęcia postępowania doszło już po wejściu w życie nowelizacji, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to stosuje się już znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organów, okoliczność, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektów wybudowanych na działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę z 11 października 2012 r. oraz pozwolenia na dokończenie robót budowlanych z 12 stycznia 2016 r., nie oznacza, że stanowi ono kontynuację postępowań zakończonych wskazanymi decyzjami w takim znaczeniu, które wypełnia hipotezę art. 25 ustawy nowelizującej. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia okoliczność, że sprawy pozwolenia na budowę oraz wznowienia robót budowlanych i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego dokończenie robót budowlanych zostały w sposób procesowy ostatecznie załatwione poprzez wydanie decyzji kończąc w ten sposób określone postępowania administracyjne. Z tych przyczyn kontrolowane postępowanie w sprawie budowy zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej i zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej w sensie procesowym nie mogło być uznane za kontynuację zakończonych już postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę czy istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a stanowi w istocie odrębną sprawę administracyjną mającą za przedmiot kontrolę zgodności wybudowania urządzeń kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej z szeroko rozumianymi wymaganiami przepisów prawa. Skoro przedmiotem działań nadzorczych organów była kwestia prawidłowości zrealizowania zewnętrznej instancji kanalizacji sanitarnej oraz instalacji kanalizacji deszczowej, to w pierwszej kolejności zadaniem organów nadzoru było poczynienie rzetelnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych, w oparciu o dowody przeprowadzone przy udziale wszystkich stron postępowania, w tym w oparciu o oględziny nieruchomości zainwestowanej, tj. działki nr [...]. Celem postępowania powinno być bowiem ustalenie, co w ramach zewnętrznej kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej zostało zrealizowane na działce nr [...], w jakim okresie, czy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia i czy rzeczywiście zadośćuczyniono powyższym obowiązkom. Takie ustalenia są niezbędne do tego, aby przeprowadzić postępowanie nadzorcze, legalizacyjne (art. 48 i art. 49f) lub naprawcze (art. 50 i art. 51), dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej obiektów wybudowanych na wskazanej działce i ocenić je z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego oraz innych przepisów, w niniejszej sprawie – ustawy Prawo wodne. Wskazać bowiem należy, że sankcjonowanie ewentualnych samowoli budowlanych musi być adekwatne do ich rodzaju i czasu powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji bądź postępowania naprawczego oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektów objętych działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie ich usytuowania na nieruchomości, przebiegu, wzajemnych powiązań i zależności pomiędzy obiektami, wskazanie ich parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, np. budowli czy też urządzenia budowlanego związanego funkcjonalnie z obiektem budowlanym. Po ustaleniu, jakie obiekty powstały na nieruchomości i w jakim czasie, należy określić przepisy Prawa budowlanego mające do nich zastosowanie, w tym przede wszystkim ustalić czy ich budowa wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a także określić wszystkie wymagania techniczne uregulowane przepisami wydanymi na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 Prawa budowlanego. Następnie organy winny sprawdzić, czy zadośćuczyniono ustalonym wymaganiom normatywnym uzyskując pozwolenia na budowę dla określonych obiektów bądź dokonując zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Celem tych czynności jest ustalenie, które z obiektów pozostających w sferze zainteresowania organów nadzoru budowlanego zostały wykonane legalnie. Poza tym, jeśli obiekty budowlane zostały objęte pozwoleniami na budowę, decyzjami wydanymi w trybie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego czy też uzyskały pozwolenia na użytkowanie, to obowiązkiem organów nadzoru jest zgromadzenie tych decyzji indywidualnych w aktach postępowania oraz ich szczegółowa analiza umożliwiająca określenie uwarunkowań realizacji objętych nimi budynków po to, aby możliwa była konfrontacja pożądanego stanu legalnego wynikającego z decyzji a stanu faktycznie istniejącego na nieruchomości. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliłoby na ustalenie, jakie obiekty w rzeczywistości istnieją na wskazanych nieruchomościach, ze szczegółowym ich opisem, przebiegiem, sposobem działania oraz datą powstania, a także stwierdzeniem, czy są efektem legalnych działań inwestycyjnych czy też przedmiotem samowoli budowlanych oraz nawet jeśli zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, to czy są z nimi zgodne. Tylko takie szczegółowe ustalenia, poczynione w toku formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, oparte o wyniki wyczerpującego i kompletnego postępowania dowodowego, umożliwiają zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego i podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę z poszanowaniem zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W postępowaniach nadzorczych organy administracji winny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Weryfikacja zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku, że powyższym zadaniom organy obu instancji nie sprostały prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie braku podstaw do władczej ingerencji nadzorczej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Żaden z orzekających organów nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, które dałoby wynik pozwalający na zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy oraz treść uzasadnień decyzji obu instancji potwierdza, że poczynione w sprawie ustalenia bazowały na wybiórczym i fragmentarycznym materiale dowodowym m.in. pozyskanym od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w postaci protokołu kontroli z 10 czerwca 2019 r., notatki z wizji w terenie z 15 marca 2019 r. oraz pisma z 7 lutego 2022 r. Materiał ten mógł mieć natomiast w niniejszej sprawie znaczenie wyłącznie akcesoryjne, a nie wiodące. W protokole kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] w B., w części zabudowanej znajduje się zbiornik na wody opadowe i roztopowe, a na części niezagospodarowanej (ogólnodostępnej) istnieją dreny, studnia chłonna z 2 kręgów betonowych, studnia chłonna dodatkowo zbudowana, do jednej z nich doprowadzane są rurociągami wody opadowe z dachu, ze zbiornika na wody opadowe i roztopowe doprowadzona jest instalacja rozsączająca. Stwierdzono, że w dniu kontroli z drenów sączyła się czysta woda. Notatka z wizji w terenie potwierdziła, że w pobliżu rzeki S. zlokalizowano 2 rurociągi drenarskie, z których sączyła się czysta woda bez zapachu. Dodatkowo w piśmie z 7 lutego 2022 r. potwierdzającym wyniki powyższych kontroli w terenie nie stwierdzono naruszenia brzegów rzeki S. i nie stwierdzono odprowadzania nieczystości do rzeki. W trakcie kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] przez organ nadzoru budowlanego w dniu 21 lutego 2022 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania stwierdzono, że na wskazanej działce wykonano zbiornik na ścieki pochodzące z budynków zrealizowanych na niej na podstawie pozwolenia na budowę z 2012 r. i z 2016 r. Organ wskazał, że w protokole z kontroli z dnia 22 lipca 2019 r. osoba posiadająca stosowne uprawnienia potwierdziła szczelność wskazanego zbiornika. Protokołu tego nie zgromadzono w aktach sprawy. W kwestii kanalizacji deszczowej organ stwierdził, że na wskazanej działce były wykonane drenaże, które B. L. – inwestorka naprawiła oraz zrealizowała zbiornik na wody opadowe i roztopowe wraz z rozsączaniem. Wymieniła także elementy betonowe studni drenażowej. Wszystkie te roboty wykonano łącznie z budową budynku mieszkalnego i gościnno – gospodarczego na działce nr [...]. B. L. potwierdziła, że widoczne od strony rzeki rury to istniejący drenaż wód opadowych a nie ścieków. Zarówno ustalenia poczynione przez organ nadzoru w trakcie kontroli, jak i fakty zaczerpnięte z dokumentacji pochodzącej od Wód Polskich, nie korespondują w pełni z treścią uzasadnienia decyzji obu organów. W decyzjach wskazano bowiem, że pozwolenie na budowę z 2012 r. oprócz budynku mieszkalnego i gościnno-gospodarczego obejmowało także budowę dwóch szczelnych zbiorników na nieczystości jako urządzeń budowlanych. W toku realizacji tej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obejmujących m.in. zmianę lokalizacji zbiornika na ścieki oraz wykonanie instalacji kanalizacji deszczowej i drenażowej z odprowadzaniem wód opadowych do studzienki chłonnej. Jak wynika z treści uzasadnień organów, te istotne zmiany zostały zweryfikowane w toku postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w efekcie zatwierdzone w ramach projektu budowlanego zamiennego i dokończone na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Pomimo tego, w dalszej części każdego z uzasadnień, organy stwierdziły, że zbiorniki na nieczystości (szamba) zostały wykonane w ramach pozwoleń na budowę i nie naruszają wymogów przepisów technicznych, a urządzenia kanalizacji deszczowej zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Rozważania zawarte w uzasadnieniach obu decyzji poza tym, że nie zawierają odniesienia do przepisów prawa materialnego, które winny stanowić niezbędne tło normatywne dla ustaleń faktycznych ani szczegółowych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, to są wewnętrznie sprzeczne. Organy bowiem z jednej strony wyjaśniają, że wykonanie instalacji deszczowej i drenażowej nastąpiło w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego w 2012 r. projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a odstępstwa te zalegalizowano zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (decyzja ta funkcjonuje w obrocie pomimo jej weryfikacji w trybie wznowieniowym, o czym wspomina organ odwoławczy nie potwierdzając tego materiałem dowodowym). Z drugiej zaś strony stwierdzają, że instalacja kanalizacji deszczowej została wykonana bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Zestawienie powyższych stwierdzeń organów rodzi uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowości oceny statusu prawnego urządzeń kanalizacji deszczowej. W niniejszej sprawie ze względu na zrealizowanie na działce nr [...] obiektów budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z 11 października 2012 r. oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z 12 stycznia 2016 r., a także objętych pozwoleniem na użytkowanie z 19 stycznia 2021 r., należało dokładnie ustalić, co obejmowało każde ze wskazanych pozwoleń, skonfrontować to z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w toku oględzin na działce nr [...], sprawdzającymi dokładnie, co powstało na jej terenie z zakresu urządzeń zewnętrznej kanalizacji sanitarnej i deszczowej i czy to co powstało objęte było powyższymi pozwoleniami i spełnia wymogi w nich określone. Zarówno bowiem wykonanie elementów tych kanalizacji bez pozwolenia na budowę, jak i z odstępstwami od niego, winno spotkać się z reakcją organów nadzoru budowlanego, adekwatną do charakteru i kwalifikacji obiektu jako budowlanego bądź urządzenia budowlanego. Organy stwierdzając, że kanalizacja sanitarna wykonana została na podstawie pozwolenia na budowę i bez odstępstw od niej nie potwierdził tych okoliczności materiałem dowodowym w postaci zatwierdzonych projektów budowlanych, które pozwoliłyby na stwierdzenie, jakie wymogi kanalizacja sanitarna powinna spełniać i na zweryfikowanie w toku oględzin, czy to co zrealizowano odpowiada tym wymogom. Elementy kanalizacji sanitarnej wykonane z naruszeniem udzielonych pozwoleń, w tym z odstępstwami, winny zostać ocenione w świetle wymogów § 26 oraz § od 122 do § 127 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanej dalej rozporządzeniem. Niewiarygodne i nieweryfikowalne są stwierdzenia organów co do zrealizowania kanalizacji deszczowej zgodnie z wymogami sztuki budowlanej i warunków technicznych w sytuacji, gdy nie wiadomo dokładnie, z jakich elementu ta kanalizacja się składa i z jakimi wymogami prawnymi ją organ skonfrontował. Istnieją bowiem rozbieżności w zakresie ustaleń elementów składających się na kanalizację deszczową wykonaną na działce nr [..]. Organy nadzoru twierdzą, że istnieje tam zbiornik na wody opadowe i roztopowe z rozsączaniem, drenaż i studnia drenażowa z 2 elementów żelbetonowych. Wody Polskie wskazują na zbiornik na wody opadowe z instalacją rozsączającą, drenaż, 2 studnie chłonne, z dochodzącym do jednej z nich rurociągiem doprowadzającym wody z dachu, a skarżący już w odwołaniu wskazują na 2 zbiorniki na wody opadowe w różnych miejscach na działce inwestorów. Podobnie, rzecz ma się ze stanowiskiem organów co do zgodności wybudowanej zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z pozwoleniami na budowę oraz z wymogami warunków technicznych, jak i ze stwierdzeniem braku odprowadzania ścieków z terenu działek nr [..] i [...] w B. na działki sąsiednie, którego nie potwierdza zgormadzony w aktach materiał dowodowy. Nie dość, że niezbędne do dokonania kwalifikacji urządzeń kanalizacji deszczowej jest precyzyjne ustalenie jej elementów składowych, to dla zweryfikowania ich zgodności z wymogami technicznymi konieczne jest ustalenie ich lokalizacji, przebiegu i wzajemnych powiązań wskazujących na realizowane funkcje i umożliwiające ocenę z perspektywy przepisów § 28 i 29 rozporządzenia rozporządzeniem. W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie z niej wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub takich, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, wody opadowe winny być odprowadzane na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Przy tym zgodnie z § 29 rozporządzenia na działkach budowlanych zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Te okoliczności podlegają sprawdzeniu w toku postępowań nadzorczych, czego w niniejszej sprawie zaniedbano. Powyższe niedostatki postępowania wyjaśniającego nie pozwoliły na zaakceptowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako zgodnych z prawem, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., do uchylenia decyzje organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów Prawa budowalnego mającym wpływ na wynik sprawy. Związany oceną prawną Sądu oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie budowy instalacji sanitarnej i deszczowej na działce nr [...] w B.. W pierwszej kolejności organ winien przeprowadzić czynności dowodowe w terenie zapewniając możliwość uczestnictwa w nich wszystkim stronom postępowania. W trakcie tych oględzin organ winien ustalić wszystkie elementy składające się na zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na działce nr [...] oraz szczegółowy sposób ich funkcjonowania w aspekcie wymogów § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poczynione ustalenia winien skonfrontować z pozwoleniami na budowę wydanymi na roboty budowlane na wskazanej działce dążąc do wykazania, które z elementów kanalizacji wykonano w ramach udzielonych pozwoleń i w ich granicach, a które wykonano bez uzyskania wymaganych Prawem budowlanym pozwoleń. Obiekty wykonane samowolnie winny zostać sprawdzone, w trybie adekwatnym do ich charakteru (urządzenia budowlane w trybie art. 50 i art. 51, a obiekty budowlane w trybie art. 48 i 49f) pod kątem zadośćuczynienia wymogom Prawa budowlanego, w tym wymogom technicznym oraz wymogom innych przepisów, w tym Prawa wodnego. Tylko tak przeprowadzone postępowanie, zgodne z wymogami przepisów k.p.a. zabezpieczającymi uprawnienia procesowe stron postępowania (w tym do składania wniosków dowodowych oraz warunków uznania danej okoliczności za udowodnioną), może dostarczyć materiału do tego, aby sprawę budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończyć zastosowaniem właściwych przepisów Prawa budowlanego i podjęciem adekwatnego do okoliczności rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.