II SA/Gd 161/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. i D.S. na Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w przedmiocie możliwości wykupu mieszkania postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 8 stycznia 2024 r. E. S. i D. S. (dalej jako: skarżący) wnieśli bezpośrednio do tut. Sądu pismo zatytułowane "Pozew przeciwko Urzędowi Morskiemu w Gdyni", w którym sprzeciwili się: brakowi możliwości wykupu mieszkania, pokrywaniu kosztów dewastacji mieszkania, brakowi możliwości rejestracji osób w mieszkaniu oraz wnieśli o umożliwienie uregulowania statusu mieszkaniowego skarżących. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że E. S. wynajmuje po zmarłym mężu, C. S., mieszkanie przy ul. R. [...] w Rozewiu. Aktualnie skarżąca zamieszkuje tam z synem D., który cierpi na choroby skutkujące niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Strona wyjaśniła, że większość kluczowych remontów (w tym instalacji elektrycznej i grzewczej) i konserwacji sfinansowała sama, bez pomocy Urzędu Morskiego w Gdyni. Także jej mąż zawsze miał zgody na dokonywanie remontów. W związku z tym skarżąca zakwestionowała oskarżanie jej syna D. o dokonywanie dewastacji mieszkania oraz pobliskich budynków (gospodarczy, przekształcony z chlewów), wskazując, że syn również dokonywał remontów – malowanie. Odnosząc się do zgłoszonych żądań skarżący wyjaśnili, że chcą skorzystać z możliwości wykupu mieszkania, ponieważ zamieszkują w nim długi czas i są zżyci z tym miejscem, w szczególności syn D. Zaznaczono przy tym, że Urząd Morski nie jest właścicielem mieszkania, a jedynie jego zarządcą. Ponadto skarżący wskazali, że nie chcą ponosić kosztów naprawy dewastacji w budynku, gdyż - wbrew twierdzeniom organu, D. S. nie dokonywał zarzuconych mu dewastacji. Wskazano też w skardze na problemy skarżących z zameldowaniem w lokalu, w szczególności problem ten dotyczy D. S. i zwrócono uwagę, że mieszkańcy bloków należących do gminy, którzy wykupili już mieszkania, takich problemów nie mieli. W związku z tym, skarżący wnieśli o przesłuchanie odpowiednich świadków, co do całej ich sytuacji mieszkaniowej, gdyż nie chcą zostać pozbawieni prawa do mieszkania. Do skargi załączono m.in.: pismo z dnia 13 maja 2021 r. z wnioskiem do Urzędu Morskiego w Gdyni o zameldowanie D.S.; wniosek z dnia 14 stycznia 2009 r. o wykup nieruchomości położonej w Rozewiu; pismo Urzędu z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], stanowiące odpowiedź na ww. wniosek oraz dokumenty związane z wynajmem lokalu przy ul. R. [...] w Rozewiu. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 12 stycznia 2024 r., znak III DK/Gd 5/24, przekazano Dyrektorowi Urzędu Morskiego w Gdyni skargę błędnie wniesioną bezpośrednio do Sądu. W dniu 7 lutego 2024 r. organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i dokumentacją. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że w złożonej skardze skarżący nie wskazali jakiegokolwiek naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów prawa procesowego. Treść skargi świadczy o chęci wykupu mieszkania, jak również spowodowania zapewnienia mieszkania na rzecz D. S., który jest osobą niepełnosprawną. Zdaniem organu, powoływanie się na okoliczność, iż mieszkańcy bloków należących do właściwej gminy mieli możliwość wykupu mieszkań, nie jest argumentem świadczącym o tym, że w niniejszym wypadku taka sprzedaż powinna mieć miejsce. Jak zauważono, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a organ jest jej trwałym zarządcą. Na mocy umowy z dnia 1 czerwca 1981 r. organ zawarł ze swoim pracownikiem, C. S., umowę najmu nr [..] przedmiotowego mieszkania. Następnie, w związku ze zgonem najemcy, stroną umowy najmu została E. S., co zostało potwierdzone w aneksie nr [...] do umowy najmu, obowiązującym od dnia 1 lipca 2013 r. Organ nie posiada jednak kompetencji w zakresie zbywania mieszkania. O tych okolicznościach strona była informowana w piśmie z 10 marca 2009 r. Zdaniem organu skarżący pomijają też fakt, że poruszane przez nich kwestie nie stanowią zagadnień administracyjnych, a rzeczywista treść żądania dotyczy materii cywilnych. Jak zauważono bowiem, celem postępowania administracyjnego jest "załatwienie sprawy administracyjnej", przez co należy rozumieć - w ujęciu formalnym - rozstrzygnięcie (w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco) należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."). W literaturze podaje się, że przez sprawę administracyjną należy rozumieć możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie natomiast organ nie wydał (bo nie było ku temu podstaw prawnych) decyzji, postanowienia czy też jakichkolwiek aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa nie podlega zatem załatwieniu w drodze administracyjnej, stąd - zdaniem organu - właściwym będzie wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Zauważono też, że Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni nie jest organem rozstrzygającym o pobycie stałym lub czasowym, jest to kompetencja organu gminy. Dyrektor nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób trzecich, nawet jeśli są to osoby w trudnej sytuacji materialnej, czy z innych powodów wymagają wsparcia. Także zawarty w skardze sprzeciw "przeciwko pokrywaniu kosztów dewastacji", jakich dokonał D. S., jest bezprzedmiotowy, albowiem organ nie występował do skarżących z takim żądaniem. Prokuratura Rejonowa w Pucku - prowadząc postępowanie w sprawie o sygn. akt [..] - ustaliła, że D. S. dopuścił się czynów umyślnego zniszczenia mienia na szkodę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, do których to czynów D. S. się przyznał. Jednak ze względu na stan niepoczytalności w chwili czynu, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. [..] Prokurator Rejonowy w Pucku umorzył dochodzenie przeciwko D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, nie podlega bowiem kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. W odniesieniu do czynności mogących stanowić przedmiot rozpatrzenia przez sąd administracyjny w ramach skargi w tym trybie w doktrynie przyjmuje się, że chodzi tu o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, a także - że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka - Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 3, teza 27 i 28, Lex/el.). Publicznoprawny charakter czynności wyznacza więc zakres kognicji sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skarg, na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący skierowali do WSA pismo zatytułowane "Pozew", w którym skarżący sprzeciwili się m.in. temu, że nie mogą wykupić mieszkania, które wynajmują od Urzędu Morskiego w Gdyni (zarządcą nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa) na mocy umowy najmu z dnia 1 czerwca 1981 r. i aneksu do niej z 1 lipca 2013 r. nr [...]. Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi na skargę i załączonych do tych pism dokumentów, intencją skarżących jest sądowe przymuszenie organu do zawarcia umowy sprzedaży konkretnego lokalu mieszkalnego, którego są najemcami, a zatem do zobowiązania organu do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Z załączonych do akt dokumentów nie wynika przy tym, aby w tej sprawie wszczęta została przewidziana prawem procedura, zmierzająca do sprzedaży mienia Skarbu Państwa. W tym zakresie należy wskazać, że tryb zbywanie nieruchomości należących do Skarbu Państwa, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "u.g.n.", następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i zawarcia umowy z wybranym oferentem. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej (por. Z. Radwański: Prawa cywilne - część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.). Zauważyć trzeba, że ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w tych przepisach ma charakter taksatywny, a zatem - poza przypadkami tam wymienionymi, sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu. Jak stanowi art. 34 ust. 1 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z kolei, na mocy art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Z powyższego wynika, że procedura wykupu nieruchomości należących do Skarbu Państwa jest inicjowana przez właściwy organ, poprzez wywieszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, o czym zawiadamiane są podmioty, którym przysługuje prawo pierwokupu, celem złożenia wniosku o wykup. Natomiast do czasu umieszczenia w wykazie, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (lub ich związków) pozostają poza obrotem. Nikt więc nie może ubiegać się o nabycie wymienionych w art. 35 ust. 1 u.g.n. praw do tych nieruchomości. Tym bardziej nie może domagać się uzyskania tych praw. O przeznaczeniu nieruchomości do obrotu oraz o formie tego obrotu decyduje bowiem wyłącznie właściciel (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 125/08; wyrok NSA w Warszawie z 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (jednostek samorządu terytorialnego) następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest zaś równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera wobec tego elementu administracyjnego - władczego (patrz: postanowienia NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt I OSK1511/11 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go1014/09 - dostępne w CBOSA). Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Także ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje żadnej innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji sprzedaży, najmu, czy dzierżawy nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetargowej), a w istocie - oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (por. np. postanowienie WSA w Gliwicach z 9 marca 2011, sygn. akt II SAB/Gl 8/11; postanowienie WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 256/19 - dostępne w CBOSA). Wobec tego należało uznać, że przepisy prawa nie przewidują procedury administracyjnej związanej z ubieganiem się o wykup nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Określona w u.g.n. procedura i podejmowane w niej czynności mają charakter cywilnoprawny, co z kolei skutkuje uznaniem, że ich kontrola pozostaje poza ramami kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się zaś do pozostałych wniosków skargi, tj. rozpatrzenia kwestii zameldowania oraz odpowiedzialności za dewastację mieszkania i innych budynków wskazać trzeba, że Urząd Morski w Gdyni nie jest organem właściwym w tych sprawach, nie może zatem wydać żadnego aktu administracyjnego podlegającego następnie kontroli sądowej, jak również jego zaniechanie działania w tym zakresie nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r . o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm.), obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. Nieruchomość, którą wynajmują skarżący, i w której chcą dokonać zameldowania, leży w gminie Władysławowo, zatem organem właściwym – niezależnie od tego, kto jest właścicielem tej nieruchomości lub nią zarządza w imieniu właściciela – jest Urząd Gminy Władysławowo. Również w zakresie odpowiedzialności za dewastacje budynków przy ulicy R. [...] brak jest właściwości Urzędu Morskiego w Gdyni, jak i w ogóle organów administracji publicznej. Kwestie odpowiedzialności karnej za przestępstwa leżą w gestii prokuratury i sądów powszechnych, zaś roszczenia związane ze zniszczeniem przedmiotu umowy najmu i naruszeniem jej postanowień, to kwestie cywilistyczne, w których skarżony organ nie działa jako organ administracji publicznej. Co więcej, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, organ nie występował do skarżących z żadnymi roszczeniami, zaś właściwy Prokurator Rejonowy umorzył prowadzone w sprawie zniszczeń postępowanie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że żądania zawarte w przedmiotowej skardze nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, ponieważ w rzeczywistości mają charakter cywilnoprawny, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.