II SA/Bk 935/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. A. na pismo Rektora Uniwersytetu w Białymstoku z dnia 10 października 2023 r. nr DSS.536.13.2023 w przedmiocie przedłużenia studiów doktoranckich p o s t a n a w i a odrzucić skargę. ,

J. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na pismo Rektora Uniwersytetu w Białymstoku z 10 października 2023 r. znak nr DSS.536.13.2023 w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu studiów doktoranckich na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z zasadą autonomii uczelni (art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym) ustawodawca nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów. W przedmiocie przedłużenia okresu odbywania studiów organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga w sprawie niniejszej została wniesiona na pismo Rektora UwB informujące skarżącą o nieuwzględnieniu wniosku o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich. W ocenie sądu, kontrola tego rodzaju rozstrzygnięcia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 279 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669, ze zm.) studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stosownie do wyrażonej w art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183., dalej: ustawa) zasady autonomii uczelni, ustawodawca nie poddał wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Zakład administracyjny to jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych i wewnętrznych (zamiast wielu vide np. postanowienie WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1727/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej ich adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej studenta lub doktoranta. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych kontroli sądowej podlegają wyłącznie działania mające charakter zewnętrzny niezależnie od ich formy zewnętrznej (vide np. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., I OSK 2125/20). Dotyczy to m.in. rozstrzygnięć w sprawach przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11 ustawy), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z kolei w zastępującej powyższe regulacje ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r. poz. 574) ustawodawca przewidział formę zaskarżalnej do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej w sprawach: przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 ustawy), stypendiów (np. socjalnych, art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3), skreślenia z listy doktorantów (art. 203 ust. 3). Reasumując, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji możliwość sądowej kontroli postępowań w sprawach tych decyzji zostało zastrzeżone wyłącznie do aktów zakładowych zewnętrznych, czyli takich, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta/doktoranta, a przesądzających o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Akty wewnętrzne mogą stanowić wyłącznie podstawę do wydania rozstrzygnięcia związanego z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta/doktoranta, jednocześnie nie przesądzając o jego sytuacji prawnej, bowiem nie mają charakteru zewnętrznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., I OSK 3854/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., I OSK 2125/20). Skoro zatem w sprawie przedłużenia okresu studiów doktoranckich nie wydaje się decyzji administracyjnej, jak również jest to sprawa dotycząca indywidualnego toku studiów – a więc rozstrzygana aktem niemającym charakteru aktu zewnętrznego w wyżej wskazanym rozumieniu – skarga na pismo Rektora wyrażające odmowę przedłużenia toku studiów doktoranckich jest niedopuszczalna jako wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Dopiero decyzja o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich miałaby charakter zewnętrzny i mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Z tego też względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak sentencji postanowienia.