II SA/Bk 444/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Powiatu w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2026 r. nr 141/XXI/2026 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu w Augustowie na rzecz skarżącej W. C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z 28 kwietnia 2026 r. nr 141/XXI/2026 Rada Powiatu w Augustowie, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 365 ze zm.; dalej powoływany jako K.w.) w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 23 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.p.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej rady powiatu w Augustowie – W. C. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz powiatu augustowskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w piśmie z 14 kwietnia 2026 r. Wojewoda Podlaski wezwał radę powiatu w Augustowie do podjęcia czynności wyjaśniających w kontekście zaistnienia przesłanek dotyczących wygaśnięcia mandatu radnej – W. C. z uwagi na możliwość naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz powiatu augustowskiego. Czyniąc zadość ww. wezwaniu skierowano pisma do jednostek organizacyjnych i skarbnika powiatu wnosząc o przedłożenie informacji, czy podmioty te dysponują umową cywilnoprawną zawartą między powiatem augustowskim a radną. Na podstawie przedłożonych informacji ustalono, że W. C. w okresie sprawowania mandatu radnej rady powiatu w Augustowie zawarła z powiatem augustowskim umowę zlecenia, zobowiązując się za wynagrodzeniem do udziału, jako ekspert, w pracach komisji egzaminacyjnej w postępowaniu o awans zawodowy na stopień nauczyciela mianowanego. Następnie wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 383 § 3 K.w., przed podjęciem uchwały, umożliwiono radnej złożenie wyjaśnień. Wyjaśnienia zostały złożone w piśmie z 20 kwietnia 2026 r. Ustosunkowując się do treści tych wyjaśnień organ podał, że: - sankcja przewidziana w art. 383 § 1 pkt 5 K.w. skierowana jest do radnej, co oznacza, że w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej, skutki takiej czynności prawnej występują pomimo braku uświadomienia skarżącej o konsekwencjach podjętej czynności prawnej, a nawet wbrew świadomości wystąpienia konsekwencji u wszystkich uczestników dokonania czynności prawnej (vide: wyrok II SA/Ol 300/19); - przepisy K.w. nie przewidują uzależnienia zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia mandatu od wysokości pobranego wynagrodzenia (vide: wyrok IV SA/PO 1143/17); - przedmiotem sygnalizacji przez organ nadzoru nie była wadliwość działań komisji egzaminacyjnej, w której ekspertem była radna, a podjęcie się tej funkcji w okresie niepołączalności obu aktywności. W skardze na tę uchwałę skarżąca – W. C. zarzuciła naruszenie: - art. 383 § 2 K.w. polegające na podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem terminu określonego w tej normie; - art. 23 ust. 5 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykonywała ona pracę, zaś w rzeczywistości jedynie jednorazowo świadczyła usługę. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w 2025 r. pełniła rolę eksperta z listy MEN w powołanej przez Starostę Powiatu Augustowskiego komisji ds. awansu zawodowego na stopień nauczyciela mianowanego dla nauczycielki biblioteki. Podniosła, że nie zabiegała o to, aby wziąć udział w przedmiotowej komisji, a inicjatywa w tym zakresie wyszła od Kierownika Wydziału Oświaty Kultury i Sportu Starostwa Powiatowego w Augustowie. Skarżąca była wówczas jedynym w powiecie augustowskim ekspertem MEN, który posiadał kwalifikacje bibliotekarza, warunkujące odbycie się postępowania egzaminacyjnego, a odmowa udziału w pracach komisji awansowej skutkowałaby skreśleniem jej z listy ekspertów Ministerstwa Edukacji Narodowej. Skarżąca była przekonana o dołożeniu przez organizatorów przedmiotowego egzaminu wszelkich starań, aby jej zaangażowanie w prace komisji było zgodne z prawem. Wskazała, że podczas rozmowy z kierownikiem, była zapewniana o legalności jej zaangażowania. Uważa, że została wprowadzona w błąd, wskazując przy tym na swoją dobrą wolę i chęć pomocy nauczycielowi oraz organowi prowadzącemu, w organizacji postępowania egzaminacyjnego. Podkreśliła, że nie czuje się odpowiedzialna za zaistniałą sytuację. Dodała, że nie prowadziła działalności gospodarczej, ani nie wykonywała pracy sensu stricto - definicja działalności gospodarczej oraz definicja stosunku pracy nie miała w jej przypadku zastosowania. Przedmiotowa czynność miała charakter jednorazowy i incydentalny. Podniosła, że inna osoba – posiadająca odpowiednie kwalifikacje oraz znajdująca się na liście ekspertów MEN – za przedmiotową usługę dostałaby identyczne albo wyższe wynagrodzenie z uwagi na koszty dojazdu z innej części Polski. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ podjął czynności dopiero po upływie 9 miesięcy, przekraczając tym samym ustawowy termin miesiąca o którym mowa w art. 383 § 2 K.w. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. W kontekście zarzutu naruszenia art. 383 § 2 K.w. wskazano, że termin miesiąca ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia organu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 5 u.s.p. stwierdzono, że określenie "umowa cywilnoprawna" odnosi się do wszystkich umów prawa cywilnego, na podstawie których może być świadczona praca, w szczególności będzie to umowa zlecenia. Może to być również umowa o dzieło, umowa agencyjna, kontrakt menedżerski, umowa o roboty budowlane i wszelkiego rodzaju umowy nienazwane, których przedmiotem jest wykonywanie pracy. Do pracy świadczonej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie mają zastosowania przepisy Kodeku pracy. Z literalnego brzmienia art. 23 ust. 5 u.s.p. nie można wywieść, że nie stanowi jego naruszenia czynność o charakterze incydentalnym. Organ odniósł się również do stwierdzenia skarżącej, że została wprowadzona w błąd przez pracownika Starostwa Powiatowego w Augustowie i stwierdził, że nie polegają one na prawdzie. Skarżąca bowiem rozpytana o to, kto i kiedy takie zapewnienie złożył, nie wskazała, kto takiego zapewnienia miałby udzielić. Z kolei pracownica wydziału merytorycznego w swoich wyjaśnieniach, jak i wystąpieniu na sesji wskazała, że nie udzielała radnej żadnych instrukcji lub interpretacji co do możliwości łączenia tych dwóch funkcji, a mandat radnej nie był nawet przedmiotem ich rozmowy. Końcowo organ podniósł, że w kontekście orzecznictwa, dla wystąpienia sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu nie ma znaczenia wartość umowy, świadomość skutków prawnych ani tym bardziej jej brak. W piśmie procesowym z 4 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p., poprzez jego niezastosowanie, gdyż radna brała udział w głosowaniu w swojej sprawie, co jest niedopuszczalne. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2026 r. skarżąca potwierdziła swój udział w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą. Sąd postanowił dołączyć do akt sprawy wydruki z ogólnodostępnego portalu informacyjnego (www.powiataugustowski.esesja.pl) przedstawiające przebieg głosowania nad przedmiotową uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Augustowie z 28 kwietnia 2025 r. nr 141/XXI/2026 stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnej rady powiatu w Augustowie skarżącej – W. C. Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 383 § 2 K.w., polegającego na podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem terminu określonego w tej regulacji. Zgodnie z art. 383 § 2 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z treści tej regulacji wynika, że uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego zasadniczo powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W orzecznictwie przyjmuje się, że wskazany w tym przepisie termin jest terminem instrukcyjnym. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 23 października 2000 r., OPS 13/00 dotyczącej wyjaśnienia jaki charakter ma termin określony w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej stwierdzono, że "(...) termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia zatem rady do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego". Zdaniem NSA (...) nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy". Tezę tę odnośnie charakteru terminu potwierdził NSA w wyroku z 19 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 3139/19 już na gruncie obowiązującego aktualnie Kodeksu wyborczego. Z powyższego wynika zatem, że Rada Powiatu była uprawniona do podjęcia kwestionowanej uchwały, pomimo upływu 9 miesięcy od zdarzenia stanowiącego podstawę wygaszenia mandatu (udział w komisji egzaminacyjnej miał miejsce w dniu 7 lipca 2025 r. a uchwała została podjęta 28 kwietnia 2026 r.). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 383 § 2 K.w. był bezzasadny i nie mógł być uwzględniony przez sąd. W dalszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nastąpiło z dwóch powodów. Pierwszy powód to naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji) - tak NSA w wyroku z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12 a także WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 marca 2026 r., IV SA/Wr 613/25, pub. CBOSA. Podzielić należy przy tym stanowisko wyrażone na tle analogicznej instytucji, przewidzianej w art. 25a u.s.g., że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. Powołany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (vide: np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 115/13 i z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3086/18; wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., I SA/Kr 1251/19; wyrok WSA w Olsztynie z 19 maja 2020 r., II SA/Ol 121/20, pub. CBOSA). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa (vide: np. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13; wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2019 r., III SA/Łd 799/18, pub. CBOSA). Jak bezspornie wynika z dołączonej do akt sprawy imiennej listy głosowania nad przedmiotową uchwałą - w głosowaniu nad jej podjęciem uczestniczyła skarżąca, która głosowała przeciw jej przyjęciu. I już tylko z tego powodu zaskarżona uchwała jest nieważna. Sąd jednak dodatkowo odniesie się do merytorycznego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 5 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca wykonywała na rzecz powiatu pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z tą regulacją zarząd powiatu lub starosta nie może powierzyć radnemu powiatu, w którym radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że Zarząd Powiatu Augustowskiego w dniu 30 czerwca 2025 r. podjął uchwałę nr 335/57/2025 w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia w dniu 7 lipca 2025 r. postępowań egzaminacyjnych na stopień nauczyciela mianowanego i ustalenia wysokości wynagrodzenia ekspertom. Skarżąca została powołana w skład tej komisji jako ekspert - vide: § 1 pkt 1 lit. d uchwały. W § 2 tej uchwały zawarto zapis, że ustala się wynagrodzenie eksperta za pracę w Komisji Egzaminacyjnej w wysokości 250 zł za jedno postępowanie egzaminacyjne. Z kolei w § 3 upoważniono Starostę i Wicestarostę do podpisania umów z ekspertami biorącymi udział w pracach komisji, o których mowa w § 1. Taka umowa, nazwana umową zlecenia, została zawarta w dniu 7 lipca 2025 r. pomiędzy powiatem augustowskim a skarżącą. W § 1 tej umowy postanowiono, że zleceniodawca (czyli powiat augustowski) powierza wykonanie, a zleceniobiorca (czyli skarżącej) zobowiązuje się wykonać zlecenie polegające na udziale, jako ekspert, w pracach komisji egzaminacyjnej dla nauczyciela ubiegającego się o awans zawodowy na stopień nauczyciela mianowanego. Termin pracy komisji określono w § 2 umowy. A w § 3 umowy postanowiono, że za wykonanie zlecenia przysługuje wynagrodzenie w wysokości 250 zł za jedno postępowanie egzaminacyjne. W związku z tym zasadnicze zagadnienie dotyczy tego czy źródłem obowiązku skarżącej w postaci udziału w komisji egzaminacyjnej na stopień nauczyciela mianowanego, jako ekspert, była cywilnoprawna umowa zlecenia czy też stosunek administracyjno-prawny, który nawiązał się na podstawie przepisów prawa publicznego. Podstawę prawną uchwały powołującej komisję stanowił przepis 9g ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 986 ze zm.; dalej powoływana jako K.n.). Zgodnie z tym przepisem komisję egzaminacyjną dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela mianowanego powołuje organ prowadzący szkołę. W skład komisji wchodzą m.in.: dwaj eksperci z listy ekspertów, o której mowa w ust. 11. Z ust. 11 tego przepisu wynika, że listę ekspertów prowadzi minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. W ust. 11a wskazano kto może być wpisany na listę ekspertów a w ust. 11c wskazano przypadki uzasadniające skreślenie z tej listy, w tym w pkt 2 lit. a zawarto zapis, że skreślenie z listy ekspertów następuje na umotywowany wniosek organu powołującego komisję egzaminacyjną lub kwalifikacyjną albo organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przypadku: dwukrotnego nieusprawiedliwionego nieuczestniczenia w pracach komisji egzaminacyjnej lub kwalifikacyjnej, w skład której ekspert został powołany. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9g ust. 10 K.n. zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z 6 września 2022 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1914 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Z § 8 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w skład komisji egzaminacyjnej powołanej dla nauczyciela ubiegającego się o awans na stopień nauczyciela mianowanego lub komisji kwalifikacyjnej dla nauczyciela ubiegającego się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego są powoływani eksperci posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole tego samego typu co szkoła, w której nauczyciel jest zatrudniony, z których co najmniej jeden, w miarę możliwości, naucza tego samego przedmiotu lub prowadzi ten sam rodzaj zajęć. Odnośnie statusu samej komisji egzaminacyjnej lub kwalifikacyjnej w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym nie jest ona organem administracji publicznej a jej członkowie nie są jej pracownikami (vide: wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 812/05 i wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2009 r., II SA/Wa 1040/09, pub. CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że źródłem obowiązku skarżącej w postaci udziału w komisji egzaminacyjnej była regulacja zawarta w art. 9g ust. 2 pkt 4 K.n. Skarżąca została powołana do komisji nie celem wykonywania pracy ale pełnienia funkcji eksperta. Nie można przyjąć aby zawarta następczo w stosunku do uchwały o powołaniu komisji egzaminacyjnej, umowa zlecenia, kreowała obowiązek wykonywania pracy na rzecz organu wykonawczego powiatu. Obowiązkiem skarżącej było bowiem wyłącznie wykonywanie ustawowych zadań eksperta komisji egzaminacyjnej. Stosunek pomiędzy skarżącą a organem prowadzącym szkołę nie miał charakteru pracowniczego a miał charakter administracyjno-prawny. Nie był to stosunek zobowiązaniowy prawa pracy, którego treść kształtują zgodne oświadczenia woli jego stron, lecz stosunek publicznoprawny pomiędzy organem prowadzącym szkołę a ekspertem komisji egzaminacyjnej, z których jeden powierza drugiemu wykonywanie określonych czynności określonych ustawowo. Powołanie do komisji egzaminacyjnej znajduje podstawę prawną w przepisach prawa publicznego, a nie w umowie cywilnoprawnej. Nie można zatem przyjąć, że w przypadku skarżącej, która została powołana do komisji egzaminacyjnej jako jej ekspert uchwałą z 30 czerwca 2025 r. na podstawie art. 9g ust. 2 K.n., umowa zlecenia zawarta pomiędzy nią a powiatem augustowskim z 7 lipca 2025 r. kreowała stosunek pracy. W konsekwencji zawarcie tej umowy nie mogło skutkować wygaszeniem mandatu skarżącej jako radnej powiatu augustowskiego z uwagi na naruszenie zakazu z art. 383 § 1 pkt 5 K.w., tj. naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Mając powyższe na uwadze stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. .Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania - pkt 2 sentencji wyroku - sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Na zasądzone koszty złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Marta Joanna Czubkowska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk