III OSK 2708/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 527/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 527/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada Powiatu") w dniu [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 21 ust. 4, 5, 5a i 5b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, zwanej dalej: "u.s.p."), § 2 i § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) oraz § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. z 2000 r., Nr 66, poz. 799 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. W postanowieniach końcowych uchwały brak jest zapisu dotyczącego jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z § 6 uchwały - uchwała wchodzi w życie z dniem 1 października 2016 r. Na powyższą uchwałę pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej: "u.o.a.n."), który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że sąd administracyjny posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli orzeczenia o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie ewentualne uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi, czy też następcze jej opublikowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów: 1) postępowania, tj.: art. 147 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, mimo braku istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, 2) prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 4 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała rady powiatu w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych ma charakter generalny i abstrakcyjny i jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu [...] wniosła o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w punkcie 2, o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosków wskazanych w punktach 2 i 3, o przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Rada Powiatu wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie w całości oraz nie domagał się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 4 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. "przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała rady powiatu w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych ma charakter generalny i abstrakcyjny i jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych rady powiatu oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 21 ust. 4 u.s.p. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. w sprawie ustalenia diet dla radnych Powiatu [...] w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady powiatu nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z powołanego przepisu wynika, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej (np. wyjątek dotyczący przepisów porządkowych). Trybunał Konstytucyjny już w postanowieniu z 13 lutego 1991 r. S 2/9, opubl. w OTK 1991, nr 1, poz. 30 (potwierdzonym następnie w wyroku TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99, opubl. w OTK 1999, nr 7, poz. 165) stwierdził, że formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim lub w innych przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych, a ich ogłoszenie w sposób prawem przewidziany jest urzędowym ogłoszeniem aktu. Tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi aktu przysługuje domniemanie autentyczności i tylko ten sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Tym samym dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie jest termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego podlegającego opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku ustaw (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ani też kwestionowanie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którą stanowiony przez radę powiatu akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Żaden z tych przepisów nie określa, co ma zawierać akt prawa miejscowego ani nie definiuje, czy uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych rady powiatu stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca kasacyjnie również i w tym zakresie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie wyżej wymienionych przepisów. Także w doktrynie przyjmuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a. Otóż wskazany przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, która uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej i to w postaci stwierdzenia nieważności. Oznacza to także, że przepis ten określając kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.