II SA/Bk 352/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i E. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 400.276/C-10/8/22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2023 r. znak 400.276/C-10/8/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 18 listopada 2022 r. znak DSK-VII.3134.614.2021, którą ustalono E. i M. K. (dalej powoływani także jako "wnoszący sprzeciw") wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Białymstoku, obręb [...], oznaczonej jako działka o nr [...], spowodowanego rozbudową ul. [...] w Białymstoku (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 5 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku (dalej powoływany jako "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji") zawiadomił wnoszących sprzeciw o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu rozbudowy ul. [...] – drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do działki nr [...]. Decyzją z 27 maja 2022 r. znak DSK-VII.3134.614.2021 Prezydent Miasta ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 4.969,50 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakres robót budowlanych wykonanych na ul. [...] i ul. [...] w Białymstoku obejmował odpowiednio rozbudowę oraz budowę dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wyjaśnił, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa pieszych, a tym samym większy komfort dla mieszkańców. Wartość działki nr [...] organ pierwszej instancji ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., który to dowód uznał za wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. i E. K. Decyzją z 25 lipca 2022 r. znak 400.119/C-10/X/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że w operacie szacunkowym w jego przedmiocie jest mowa o wybudowaniu drogi, ponadto w treści rzeczoznawca majątkowy posługuje się zwrotami: "według stanu sprzed stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" i "według stanu po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Zwrócił także uwagę, że w operacie szacunkowym wyszczególnia się dwie grupy: grunty z urządzoną drogą i bez urządzonej drogi. Zdaniem Kolegium przyjęte przez rzeczoznawcę założenie, zaakceptowane przez rzeczoznawcę majątkowego jest wadliwe, gdyż z materiału dowodowego sprawy wynika, że wydaną przez Prezydenta Miasta decyzją z 5 października 2017 r. nr 891/2017, znak: DAR-V.6740.2.15.2017 udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w Białymstoku na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a nie na budowie nowej drogi. Następnie organ odwoławczy przedstawił wywód dotyczący pojęć prawnych budowy, rozbudowy i przebudowy drogi i ich rozróżnienia. Zdaniem Kolegium treść ostatecznej i wiążącej decyzji Prezydenta Miasta z 5 października 2017 r. nr 891/2017, znak: DAR-V.6740.2.15.2017, w której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] przesądza o tym, że ulica ta była obiektem budowlanym przed zrealizowaniem na niej inwestycji określonej tą decyzją, w związku z czym nie uznało twierdzenia organu I instancji, że według stanu przed rozbudową ul. [...] nie występowała na tym obszarze droga. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenia skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego zrealizowaniem inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w Białymstoku. Decyzją z 18 listopada 2022 r. znak DSK-VII.3134.614.2021 organ pierwszej instancji ponownie ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 4.969,50 zł. W uzasadnieniu Prezydent Miasta poszerzył uzasadnienie decyzji o wyjaśnienie, że przed wykonaniem inwestycji ul. [...] nie była drogą w rozumieniu obiektu budowlanego. Według ustaleń organu pierwszej instancji roboty budowlane prowadzone w 2018 r. na ul. [...] oraz ul. [...] były pierwszymi w celu budowy drogi, w związku z czym zakres robót wykonanych na ul. [...] oraz na ul. [...] w Białymstoku należy zakwalifikować jako budowę. Prezydent Miasta przywołał także wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który wskazał, że ww. ulice były drogami o nawierzchni gruntowej, a zrealizowana inwestycja polegała na budowie jezdni, chodników, zjazdów wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przykanalikami, z budową napowietrznej i kablowej energetycznej linii nn, kablowej linii oświetlenia ulicznego nn oraz rozbiórką i budową sieci gazowej. Natomiast inwestor w uzasadnieniu decyzji z 5 października 2017 r. nr 891/2017, znak: DAR-V.6740.2.15.2017 wskazał, że ulica [...] była drogą gruntową z wysokim poziomem wód gruntowych, co często skutkowało tym, że po opadach deszczu tworzyły się zastoiska wody i podtapianie okolicznych posesji. Wobec tego organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że słusznie rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje nieruchomości podobnych do wycenianej z wyszczególnieniem dwóch grup: z urządzoną drogą i bez urządzonej drogi. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. i E. K. Zaskarżoną decyzją Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy w zasadzie powtórzył argumentację wyrażoną w poprzedniej decyzji kasatoryjnej z 25 lipca 2022 r. znak 400.119/C-10/X/2022. Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyli do sądu administracyjnego M. i E. K., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. Brak uwzględnienia wszystkich dowodów załączonych do odwołania z dnia 16 grudnia 2022 r., a w szczególności prac będących przebudową ul. [...] w Białymstoku co jest istotne do rozpatrzenia postępowania pod kątem jego umorzenia, 2. Brak podjęcia jakichkolwiek działań dyscyplinujących organ pierwszej instancji w związku z m.in. niewykonaniem postanowień pierwszej decyzji Kolegium z 25 lipca 2022 r. znak 400.119/C-10/X/2022 oraz nieuwzględnianiem dowodów przedstawianych przez skarżących, co prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania i narusza przepisy prawa. W związku z powyższym wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw przedstawili pogląd, że prace drogowe dotyczące ul. [...] dotyczyły również przebudowy, zaś kwestia przebudowy tej ulicy jest kluczowa, gdyż w tym przypadku opłaty adiacenckiej nie nalicza się a postępowanie może zostać umorzone. Wskazano, że obecnie kwestia ta nie jest ustalona. Zdaniem skarżący sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy zawiera rażące błędy. Skarżący wskazali, że przedkładane przez nich dowody nie są uwzględniane, a postępowanie zaczyna przybierać formę przewlekłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się zasadny, choć z innych względów niż w nim podniesiono. Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie czy decyzja Prezydenta Miasta z 18 listopada 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie czy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tę drugą przesłankę należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy. Zasadą jest bowiem, że organ drugiej instancji rozpatruje sprawę w sposób merytoryczny. Z uwagi na powyższe ramy prawne należy w niniejszej sprawie ocenić czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując tej oceny, sąd stwierdził, że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Kolegium już dwukrotnie z zasadniczo tożsamym uzasadnieniem wydawało decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzje Prezydenta Miasta. W ocenie sądu zarówno pierwsze, jak i zaskarżone sprzeciwem rozstrzygnięcie organ odwoławczy wydał przedwcześnie, bez pogłębionej analizy przesłanek wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kontekście okoliczności stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim z niezrozumiałym uzasadnieniem. Celem uporządkowania i oceny wywodu organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisów, na podstawie których organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką. W myśl art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast stosownie do treści art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Pojęcie "budowy" i "budowy drogi" nie zostało zdefiniowane na gruncie u.g.n., w związku z czym należy tu odwołać się do treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej jako: u.d.p.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: u.p.b.). W myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. przez budowę drogi rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że pojęcie rozbudowy zawiera się w szerszym pojęciu budowy. Wobec tego mówiąc w danym przepisie o budowie ustawodawca obejmuje zakresem danego unormowania również rozbudowę, a w konsekwencji użyte w art. 143 ust. 1 u.g.n. pojęcie "budowy drogi" obejmuje również jej rozbudowę. Tym samym niezależnie od uznania czy w niniejszej sprawie miała miejsce budowa nowego obiektu budowlanego czy też rozbudowa obiektu istniejącego, będzie miała miejsce przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium właściwie przywołuje te same przepisy, jednak nie do końca zrozumiała jest celowość takiego zabiegu, skoro między organami obydwu instancji występuje zgodność co do tego, że zaistniała przesłanka "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., bowiem budową drogi jest również jej rozbudowa. Szczególnie trudny do zrozumienia jest wywód dotyczący konieczności rozróżnienia między rozbudową a przebudową, skoro ostatecznie organ odwoławczy właściwie przesądza, że nie ma potrzeby ustaleń w tym zakresie, gdyż taka konkluzja wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 5 października 2017 r. W tym kontekście sąd zauważa, że w przedmiocie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z 5 października 2017 r. wypowiedział się już wcześniej WSA w Białymstoku w wyrokach z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 643/22 i II SA/Bk 644/22, wskazując: "z dokumentacji dotyczącej przyjęcia inwestycji wynika, że zakres robót budowlanych wykonanych na ulicy [...] i ul. [...] w Białymstoku obejmował odpowiednio rozbudowę oraz budowę dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi". Wyroki te są prawomocne. Należy zatem stwierdzić, że kwestia kwalifikacji jako budowy bądź rozbudowy drogi została już przesądzona w powyższych wyrokach. Z tego względu wykluczyć należy możliwość uznania, że mogła mieć miejsce przebudowa, jak podnosi się w sprzeciwie. Pogląd Kolegium, że miała miejsce rozbudowa jest więc prawidłowy, jednak organ ten wyciąga w związku z takim stanowiskiem błędne wnioski w zakresie ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, przede wszystkim prawidłowości opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd też nie znajduje zrozumienia dwukrotne już wskazywanie w decyzjach kasatoryjnych, że miała miejsce rozbudowa, a nie budowa, gdyż w ocenie sądu kwestia ta nie ma takiego znaczenia odnośnie do wysokości opłaty adiacenckiej, jaką wydaje się przypisywać Kolegium. Przy tym organ odwoławczy próbuje związek między takim przekonaniem a rzekomą wadliwością operatu szacunkowego zamknąć w kilku ogólnikowych zdaniach. W szczególności Kolegium nie wyjaśnia w sposób dostateczny, dlaczego opinia biegłego jest wadliwa, w związku z czym stwierdzenie naruszenia przepisów prawa procesowego sąd uznał co najmniej za przedwczesne. Rozważania w tym zakresie należy zacząć od zwrócenia uwagi, że w pierwszej z decyzji, tj. wydanej w dniu 27 maja 2022 r., Prezydent Miasta konsekwentnie posługiwał się pojęciem rozbudowy w kontekście ul. [...], tymczasem organ odwoławczy – choć w ocenie sądu nie miał ku temu powodów – usiłował w decyzji z 25 lipca 2022 r. przekonywać organ pierwszej instancji do tego, że miała miejsce rozbudowa. W swojej pierwszej decyzji Prezydent Miasta wcale nie stwierdza, że na ul. [...] przed zrealizowaniem inwestycji na podstawie decyzji z 5 października 2017 r. nie występowała droga. Dopiero w drugiej decyzji z 18 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji przedstawił stanowisko, że miała miejsce budowa nowej drogi a nie rozbudowa istniejącej. Należy mieć jednak na uwadze, że organ pierwszej instancji dokonał takiego stwierdzenia, mając na uwadze treść decyzji Kolegium z 25 lipca 2022 r. Z jej uzasadnienia – podobnie jak z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wydaje się bowiem wynikać, że w niniejszej sprawie rozróżnienie między budową nowej drogi a rozbudową istniejącej drogi ma istotne znaczenie w kontekście ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a konkretnie w kontekście ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec niejasności uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji można jedynie przypuszczać, że takie właśnie zapatrywanie skłoniło Kolegium do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego, a tym samym prawidłowości ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., mając na uwadze użyte w tym operacie określenia. Kolegium zwróciło uwagę, że w operacie szacunkowym w jego przedmiocie jest mowa o wybudowaniu drogi, ponadto w jego treści rzeczoznawca majątkowy posługiwał się zwrotami: "według stanu sprzed stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" i "według stanu po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w operacie szacunkowym wyszczególnia się dwie grupy: grunty z urządzoną drogą i bez urządzonej drogi. Organ odwoławczy nie przedstawił wystarczającego wywodu, z którego wynikałoby, z jakich względów uznał, że powyższe stwierdzenia z operatu szacunkowego niejako dyskwalifikują ten dowód. Należy zwrócić uwagę, że przepisy u.g.n. dotyczące ustalania wysokości opłaty adiacenckiej nie uzależniają wprost jej wysokości czy też wartości nieruchomości od tego czy miała miejsce budowa nowej drogi czy też rozbudowa istniejącej drogi. Z art. 146 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wzrost wartości może być spowodowany zarówno budową nowej drogi, jak i rozbudową istniejącej drogi i nieuprawnione jest założenie, że w przypadku rozbudowy ów wzrost będzie zawsze mniej znaczny. Przy tym niezależnie od uznania, że w sensie prawnym miała miejsce rozbudowa, organ odwoławczy winien zwrócić uwagę na to jaki był faktyczny stan drogi przed wykonaniem inwestycji drogowej na podstawie decyzji z 5 października 2017 r. i w tym kontekście oceniać czy do wyceny przyjęto w operacie szacunkowym podobne nieruchomości. Nawet przyjmując, że miała miejsce rozbudowa to zakres tej rozbudowy może być znaczny, porównywalny z budową nowej drogi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z decyzją z 5 października 2017 r. zakres inwestycji obejmował budowę jezdni, chodników, zjazdów wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przykanalikami czy też linii energetycznych i linii oświetlenia ulicznego, a w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ulica [...] jest drogą gruntową. W związku z tym należy uznać, że daleko idącym uproszczeniem byłoby uznanie, że nieruchomościami porównywalnymi są jedynie nieruchomości, przy których dokonywano rozbudowy drogi, bez uwzględnienia zakresu robót budowlanych. Wobec powyższego sąd przyjął, że organ odwoławczy nie wskazał wystarczających podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i co najmniej przedwcześnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a w związku z tym bez należytego rozważenia okoliczności sprawy uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznanie wadliwości operatu szacunkowego miało w ocenie sądu nazbyt wątłe podstawy. Argumentacja sprzeciwu nie miała większego znaczenia dla jego uwzględnienia. Wnoszący sprzeciw oparli swoje racje na niezasadnym uznaniu, że w sprawie mogła mieć miejsce przebudowa, czego sąd nie podzielił, a co zostało wyjaśnione wyżej. Przy tym podniesiono, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, jednak w ocenie sądu to stanowisko organu odwoławczego nie było zasadne. Jednocześnie sąd nie jest związany argumentami sprzeciwu, lecz rozpoznaje sprawę w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.