II SA/Bk 32/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 listopada 2022 r. nr 400.177/C-7/8/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 lipca 2022 roku numer DSK-VII.3134.37.2021

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W piśmie z 19 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku zawiadomił M.Z. – właściciela działki nr [...], o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego budową ul. [...] w B. W odpowiedzi na to zawiadomienie M.Z. w piśmie z 6 lutego 2021 r. podniósł, że budowa drogi przy jego nieruchomości obniżyła jej wartość, zamiast zwiększyć. W wyniku znacznego obniżenia poziomu gruntu pod bramami wjazdowymi wystąpiła kilkudziesięciocentymetrowa przestrzeń, przez którą swobodnie może przedostać się intruz lub zwierzę, co negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa. Obniżenie poziomu gruntu przylegającego do jego posesji skutkowało także koniecznością zwiększenia kąta najazdu na dwóch podjazdach, co skutkuje utrudnionym wjechaniem na teren posesji – co jest znacznie odczuwane w okresie zimowym. Podniósł, że musiał na własny koszt dostosować poziom dwóch wjazdów do poziomu ulicy, gdyż nie wjechałby na swoją posesję. Nadto w przyszłości musi dokonać szeregu prac aby kompleksowo dostosować poziom gruntu na swojej działce. Obecnie nie posiada znacznych środków więc ogrodzenie na jego działce wygląda tragicznie i z całą pewnością obniża wartość tej działki. W związku z tym wniósł o naliczenie symbolicznej opłaty adiacenckiej w wysokości 1 zł. Do pisma dołączono pismo Zarządu Dróg Miejskiej z 13 grudnia 2016 r. skierowane do strony z którego wynika, że różnica wysokości rzędnych terenu pomiędzy projektowaną nieweletą jezdni a istniejącym zagospodarowaniem działki skarżącego zlokalizowanej w obrębie zjazdu do budynku nr 14 wynosi 64 cm. W celu zniwelowania tak dużych różnic terenu przewidziano zastosowanie jednostronnego 2% spadku poprzecznego na jezdni oraz podniesienie krawężnika na zjeździe do wysokości 6 cm. Zjazd na odcinku o długości 3,4 m od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego, zostanie zaprojektowany przy maksymalnym 5% spadku podłużnym. Rozwiązania te pozwolą na zmniejszenie różnicy terenu o 28 cm, dlatego też niezbędne będzie zniwelowanie pozostałej 36 cm różnicy w obrębie posesji na koszt właściciela nieruchomości. W związku z powyższym stanowiskiem strony organ pierwszej instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o potwierdzenie tych okoliczności. W piśmie z 2 marca 2021 r. potwierdzono konieczność zniwelowania różnicy wysokości na obu zjazdach przez właściciela nieruchomości. Następnie, w związku z wykonanym w dniu 18 stycznia 2021 r. operatem szacunkowym, zwrócono się do jego autora o wyjaśnienie czy przedmiotowe kwestie mają wpływ na oszacowaną wartość przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 6 kwietnia 2021 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie, gdzie występuje dość wyraźne zróżnicowanie rzędnej niwelety, ze spadkiem od strony ul. [...] w kierunku ul. [...]. Okoliczność ta została opisana w pkt [...], [...] i [...] operatu. Czynnik ten wpłynął na ocenę cechy lokalizacja szczegółowa według stanu przed wybudowaniem drogi oraz po wybudowaniu drogi. Finalnie nie ma to wpływu na oszacowaną wartość przedmiotowej nieruchomości. Zmiana standardu drogi w ul. [...], w ocenie biegłego, wydaje się być poza sporem. W oparciu o powyższe pierwszą decyzją w sprawie z 21 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Białegostoku ustalił M.Z. opłatę adiacencką w kwocie 2.543,50 zł. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.Z. i podtrzymał swoje stanowisko, że wartość jego nieruchomości po wybudowaniu drogi zmalała. Przed budową drogi ogrodzenie działki (w skład którego wchodzą dwa podjazdy i dwie bramy wjazdowe) znajdowało się na poziomie gruntu i wyglądało normalnie i estetycznie. Obecnie znajduje się na nienormlanym zawyżonym poziomie i jego wygląd wpływa na wartość całej nieruchomości. Odwołujący podniósł, że w końcowym etapie budowy drogi wjazd na jego działkę nie był możliwy ze względu na różnicę poziomów. Dlatego zmuszony był w trybie pilnym znaleźć ekipę budowlaną, która obniżyła poziom podjazdu na jego działce. Rachunków nie zachował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 17 sierpnia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego z 18 stycznia 2021 r. i stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyczerpujące wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego budową drogi. Kolegium pozytywnie oceniło wartość dowodową operatu szacunkowego, zarówno w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast stwierdziło, że osią sporu w sprawie pozostaje zasadność nałożenia opłaty adiacenckiej należnej z tytułu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi, będącej pochodną wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego budową ul. [...] w B. W ocenie Kolegium inwestycja zrealizowana przez gminę w obrębie pasa drogowego ul. [...] w B., w wyniku której powstała różnica poziomów terenu przedmiotowej nieruchomości oraz wybudowanej drogi, nie pozwalała na uznanie, że dla ww. nieruchomości stworzone zostały warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Dopiero inwestycja wykonana przez właściciela przedmiotowej nieruchomości w ramach własnej posesji, polegająca na zniwelowaniu poziomu podjazdu, doprowadziła do stworzenia możliwości korzystania z nowo wybudowanej drogi. Dlatego obowiązkiem organu było rzetelne i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 K.p.a. rozpoznanie kwestii poniesienia przez właściciela nieruchomości nakładów na rzecz budowy urządzeń infrastruktury i ich ewentualnego zaliczenia na poczet ustalonej opłaty, do czego zobowiązuje przepis 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym redakcja językowa art. 148 ust. 4 u.g.n., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "zalicza się" wyraża bezwzględny obowiązek organu działania z urzędu w tym zakresie i nie pozwala na przerzucanie inicjatywy w wykazywaniu istotnych dla tej kwestii okoliczności na stronę. Kolegium zaznaczyło, że ma przy tym świadomość, że strona nie zachowała rachunków poświadczających poniesienie nakładów, tym niemniej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kolegium oceniło, że poprzestanie organu pierwszej instancji na stwierdzeniu, że strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów dostosowania poziomu dwóch wjazdów do poziomu ulicy i zaniechanie dalszych wyjaśnień w tej kwestii stanowiło naruszenie art. 7, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o wskazanie czy zarząd jest w posiadaniu informacji bądź dokumentacji potwierdzającej dokonanie zniwelowania różnicy poziomu działki nr [...] z poziomem wybudowanej ul. [...]. W odpowiedzi wskazano, że jednostka nie posiada informacji oraz dokumentacji we wnioskowanym zakresie. Następnie w piśmie z 29 października 2021 r. wezwano M.Z. do przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających koszty poniesionych nakładów. W odpowiedzi strona poinformowała, że prace polegające na obniżeniu poziomu dwóch najazdów, tj. usunięcie kostki brukowej, obniżenie poziomu gruntu oraz ponowne ułożenie kostki brukowej musiały zostać wykonane w trybie pilnym, gdyż wjazd na posesję był uniemożliwiony. To, że prace zostały wykonane potwierdza stan ogrodzenia. Rachunków nie posiada, gdyż urzędnik prowadzący zebranie mieszkańców nie przekazał informacji o nałożeniu w przyszłości dodatkowej opłaty i konieczności posiadania rachunków na przeprowadzenie dodatkowych prac. Wezwanie powtórzono w piśmie z 10 grudnia 2021 r. precyzując, że wykazanie poniesionych kosztów może wynikać z dowodów potwierdzających zakup materiałów, kosztorysu, oświadczenia firmy, która wykonała prace. W kolejnym piśmie z 26 stycznia 2022 r. wezwano stronę na przesłuchanie w celu ustalenia poniesionych kosztów na dostosowane poziomu dwóch wjazdów do poziomu ul. [...]. Strona została przesłuchana 28 lutego 2022 r. Z protokołu przesłuchania wynika, że umowa była ustna. Strona nie ma faktury, ani nie pamięta nazwy firmy, która wykonała prace. Prace zostały wykonane szybko, przez osobę wskazaną przez pracownika budującego ul. [...]. Nie był sporządzony kosztorys w formie pisemnej. Strona nie pamięta kwoty oraz nie kupowała żadnych materiałów. Wykonane prace zostały opłacone gotówką. W trakcie postępowania potwierdzono także aktualność sporządzonego operatu szacunkowego. Drugą decyzją w sprawie z 28 lipca 2022 r. nr DSK-VII.3134.37.2021 Prezydent Miasta Białegostoku ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 2.543,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. W uzasadnieniu wskazano, że strona w trakcie przesłuchania potwierdziła jedynie fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych, jednak nie wskazała poniesionej przez siebie kwoty na ich wykonanie. Nadto wskazano na sprzeczność stanowiska strony podczas przesłuchania a argumentami wskazanymi w dowołaniu. A mianowicie w odwołaniu wskazano, że nie zachowano rachunku za wykonane prace, co zdaniem organu, należy rozumieć w ten sposób, że rachunek istniał, lecz aktualnie strona go nie posiada. Natomiast podczas przesłuchania strona zeznała, że nie posiada faktur na potwierdzenie poniesionych kosztów, ponieważ wykonanie robót budowlanych oparte było na ustnej umowie z firmą, której nazwy nie pamięta. Podkreślono, że strona zachowująca się biernie w postępowaniu musi liczyć się z konsekwencjami swego zachowania, polegającymi na uznaniu podnoszonych przez nią okoliczności za nieudowodnione. Dlatego przyjęto, że w toku postępowania nie udało się ustalić wartości świadczeń wniesionych przez stronę na rzecz budowy ul. [...], wobec tego nie można było zastosować art. 148 ust. 4 u.g.n. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.Z. i wskazał, że modernizacja nawierzchni drogi spowodowała, że ogrodzenie (które wcześniej było na poziomie przystosowanym do poziomu drogi) obecnie "wisi" około pół metra nad kostką brukową. Odnosząc się do kwestii wniesionych świadczeń stwierdził, że świadomy jest, że nie może bez narażania się na konsekwencje prawne podać dokładnej kwoty którą zapłacił "budowlańcowi" (a nie jakiejś firmie jak wskazano w piśmie), bo jej nie pamięta. Wskazał, że poniósł znaczne koszty, także ze względu na ekspresowe wykonanie usługi oraz niemożność wybrania najtańszej oferty, bo w szczycie sezonu budowlanego była to jedna oferta. Wskazywanie na sprzeczność jego stanowiska jest skandaliczną i niedopuszczalną nadinterpretacją. Nie zgodził się z tym, że zachowywał się biernie, ponieważ odpisywał na wysyłaną do niego korespondencję jaki i stawił się na wezwanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 18 listopada 2022 r. nr 400.177/C-7/8/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymano pozytywną ocenę operatu szacunkowego z 18 stycznia 2021 r., którego aktualność została potwierdzona na obecnym etapie postępowania. Następnie dokonując analizy złożonych zeznań w trakcie przesłuchania w dniu 28 lutego 2022 r. stwierdzono, że strona potwierdziła jedynie fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych, jednakże nie wskazała poniesionej przez siebie kwoty na ich wykonanie, oraz podmiotu który te prace budowlane wykonywał. Kolegium podniosło, że odwołujący zasłania się niepamięcią bądź niewiedzą w kluczowych zagadnieniach takich jak: wysokość kwoty na wykonanie robót, podmiot wykonujący prace budowlane. Nie dysponuje przy tym żadnymi dowodami, które mogłyby świadczyć o poniesionych kosztach robót budowlanych. W ocenie Kolegium odwołujący w toku całego postępowania nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej w celu wykazania podnoszonych przez siebie twierdzeń, poprzestając jedynie na gołosłownych stwierdzeniach. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, strona zachowująca się biernie w postępowaniu musi liczyć się z konsekwencjami swego zachowania, polegającymi na uznaniu podnoszonych przez nią okoliczności za nieudowodnione (vide: wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96, pub. LEX nr 33414). Reasumując powyższe stwierdzono, że materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, został zebrany w sposób wyczerpujący, wyciągnięto z niego logiczne wnioski i dano im wyraz w prawidłowo sformułowanym uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Kolegium spełnione zostały wszystkie przesłanki upoważniające organ do ustalenia opłaty. Analiza akt oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wskazuje dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślono, że spoczywający na organie obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wynikający z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. nie sprowadza się do bezkrytycznego akceptowania twierdzeń strony i złożonych przez stronę dowodów, ale polega również na ich ocenie, która jest dokonywana w sposób swobodny. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M.Z. zarzucając, że postępowanie nie zostało przeprowadzone rzetelnie, nie uwzględniono poniesionych przez niego kosztów nasadzeń, jak również wrażeń estetycznych. Ogrodzenie aktualnie wygląda tragicznie i wymaga w przyszłości wymiany. Ponadto wskazał, że wybudowano barierę architektoniczną w postaci schodów do bramki, zwiększony kąt najazdu znacznie utrudnia wjazd autem w okresie zimowym. Stwierdził także, że na skutek podcięcia słupków, bramy obniżyły się i jedna z nich się nie zamyka. Ponadto oświadczył, że nie pamięta poniesionych kosztów robót budowlanych w celu dostosowania poziomu dwóch wjazdów do poziomu ul. [...]. Wezwany na przesłuchanie i uprzedzony o odpowiedzialności karnej z tytułu składania fałszywych zeznań – zgodnie z prawdą zeznał, że nie pamięta jaka kwota była przekazana budowlańcowi. W ocenie skarżącego w takim przypadku organ mógł za pośrednictwem biegłego ustalić orientacyjną kwotę usługi. Podniósł, że przedmiotowa inwestycja w przypadku jego nieruchomości negatywnie wpłynęła na jej wartość. Dlatego nakładanie opłaty adiacenckiej jest nieuzasadnione. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku (obr. [...]), jako działka nr [...] o pow. 0,0648 ha, spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi – ul. [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). W świetle przepisów rozdziału 7 działu III u.g.n. istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej. Z przepisów art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia właściwemu organowi ustalenie opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką po ziszczeniu się warunków niezbędnych do jej ustalenia, takich jak: 1. wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi; 2. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi; 3. obowiązywanie, w dacie stworzenia warunków do podłączenia albo korzystania, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, potwierdzony w opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie właściwym do ustalania opłaty adiacenckiej z urzędu spoczywa obowiązek wykazania powyższych przesłanek, co dopiero uprawnia do określenia wysokości opłaty. W przedmiotowej sprawie, o ile na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sąd nie powziął wątpliwości co do ziszczenia się wskazanych wyżej przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej (wystąpienie tych przesłanek nie było także kwestionowane), o tyle nie mógł zaakceptować braku prawidłowej weryfikacji twierdzeń skarżącego co do poczynionych przez niego nakładów na rzecz budowy drogi – ul. [...]. Z mocy art. 148 ust. 4 u.g.n. organ zobowiązany jest również, w toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej uwzględnić wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Świadczenia te wówczas organ zalicza na poczet opłaty adiacenckiej. W ocenie sądu, organ działający z urzędu ustalając opłatę adiacencką, czyli procedując w celu obciążenia właściciela bądź użytkownika wieczystego obowiązkiem świadczenia pieniężnego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek oprócz wykazania zasadniczych przesłanek nałożenia tej opłaty, również uwzględnienia poczynionych przez nich nakładów na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek ten w sprawie niniejszej został potwierdzony przez Kolegium w sprawie niniejszej w decyzji kasacyjnej z 17 sierpnia 2021 r. W decyzji tej stwierdzono, że dopiero inwestycja wykonana przez skarżącego w ramach własnej posesji, polegająca na zniwelowaniu poziomu podjazdu, doprowadziła do stworzenia możliwości korzystania z nowo wybudowanej drogi. Stąd nakazano organowi pierwszej instancji rozpoznanie kwestii poniesionych przez skarżącego nakładów i ich ewentualnego rozliczenia na poczet ustalonej opłaty adacenckiej. Stwierdzono, że redakcja art. 148 ust. 4 u.g.n. nakłada na organ bezwzględny obowiązek działania z urzędu w tym zakresie i nie pozwala na przerzucanie inicjatywy w wykazywaniu istotnych dla tej kwestii okoliczności na stronę. Zaznaczono, że co prawda, skarżący w spawie niniejszej nie posiada rachunków poświadczających poniesienie nakładów, ale zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w sprawie organ pierwszej instancji poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący nie przedłożył rachunków. W ponownie prowadzonym postępowaniu rozszerzono postępowanie wyjaśniające celem ustalenia kwoty poniesionych przez skarżącego nakładów. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o wskazanie czy dysponuje dokumentacją potwierdzająca wykonanie przedmiotowego zniwelowania. Odpowiedź była negatywna. W dalszej kolejności postępowanie skoncentrowano na skarżącym i w kolejnych pismach z 29 października 2021 r. i 10 grudnia 2021 r. wzywano go do wykazania poniesionych kosztów. Finalnie w dniu 28 lutego 2022 r. przesłuchano go jako stronę postępowania na tę okoliczność. Tak przeprowadzone postępowanie doprowadziło organ pierwszej instancji do konstatacji, że fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych przez stronę jest bezsporny, jednak z uwagi na nie wykazanie przez skarżącego kwoty na ich wykonanie nie można było zastosować regulacji zawartej w art. 148 ust. 4 u.g.n. Kolegium to stanowisko zaakceptowało podnosząc, że brak inicjatywy dowodowej po stronie skarżącego musiało skutkować uznaniem wskazywanych przez niego okoliczności za nieudowodnione. W ocenie sądu takie stanowisko Kolegium jest niekonsekwentne. Z jednej strony Kolegium stwierdza, że organ ma obowiązek rozliczenia nakładów z urzędu i w celu ustalenia ich wysokości musi dopuścić w sprawie jako dowód wszystko co wykaże wysokość tych nakładów. Z drugiej strony utrzymuje w mocy decyzję, w której co prawda rozszerzono postępowanie wyjaśniające, ale pomimo obowiązku rozliczenia nakładów nie ustalono ich wysokości. Organ pierwszej instancji głównym źródłem dowodowym uczynił skarżącego (z jednej strony jest to racjonalne, bo kto jak nie skarżący powinien posiadać wiedzę jak i dokumenty potwierdzające wysokość poniesionych nakładów), nie poczynił jednak żadnych obiektywnych ustaleń we własnym zakresie. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że nakłady zostały poniesione przez skarżącego. Zdaniem sądu w sytuacji, gdyby istniał spór odnośnie tego czy nakłady zostały w ogóle poniesione rację bytu mogłaby mieć teza, że brak inicjatywy dowodowej po stronie skarżącego musi skutkować uznaniem wskazywanych przez niego okoliczności za nieudowodnione. Natomiast w sytuacji, gdy bezspornie nakłady te zostały przez stronę poniesione organ był zobligowany do ich rozliczenia. Brak wskazania wysokości tych nakładów przez skarżącego nie zwalniał organu od obowiązku ich rozliczenia. Takie działanie skarżącego może być uznane za pewien rodzaj niesolidarności procesowej strony, bowiem wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a. uzupełniona o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że ma ona zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Niemniej jednak bez zmiany innych przepisów – w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. – nie można mówić o radykalnych zmianach w zakresie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym (vide: H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015 nr 476608, komentarz do art. 7). Omawiana zmiana nie eliminuje zatem zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Wobec tego, że w sprawie niniejszej bezspornym jest, że skarżący poniósł nakłady organ powinien położyć szczególny nacisk na wyjątkowo staranne wyjaśnienie tych okoliczności, skoro mogły mieć one wpływ na ustalenie opłaty adiacenckiej i jej wysokość. W przekonaniu sądu wyjaśnienie omawianej kwestii w dalszym ciągu wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organy powinny rozważyć inne źródła dowodowe, które mogą być pomocne dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia wysokości nakładów. Okoliczność ta może być ustalona na przykład na podstawie szacowania. Dopiero pogłębione postępowanie dowodowe w tej kwestii pozwoli na jednoznaczne ustalenia, co do samej celowości wymierzenia opłaty adiacenckiej czy też jej ewentualnej wysokości. Brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy opłata adiacencka z uwagi na partycypowanie w kosztach budowy drogi jest należna, a jeżeli tak to w jakiej wysokości przy uwzględnieniu świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy drogi - art. 148 ust. 4 u.g.n. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali wysokość wniesionych przez skarżącego świadczeń pieniężnych na rzecz budowy drogi, a następnie w pierwszej kolejności rozważy celować ustalenia opłaty adiacenckiej albo zaliczenia na jej poczet świadczeń pieniężnych wniesionych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji.