I SA/Po 157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 17 lutego 2022 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z 17 lutego 2022 r., nr [...] m. in.: – ustalił M. K. (dalej zwanej również skarżącą) opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], zapisanej 04 listopada 2019 r. w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt I i II sentencji); – odstąpił od ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], zapisanej 04 listopada 2019 r. w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...], w związku z wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt VI). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w 2019 r. na ulicach [...], [...], [...] i [...] Miasto [...] zrealizowało inwestycje polegające na budowie dróg. W ramach inwestycji na ulicach [...], [...], [...], [...] i fragmencie O. wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Przed 2019 r. na ulicach tych nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulice te posiadały nawierzchnię gruntową. Powyższa okoliczność wskazuje, że nie mogła nastąpić przebudowa drogi lub jej modernizacja. Zebrane w sprawie dokumenty oraz informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, materiały fotograficzne, a także zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicach [...], [...], [...], [...] i O. stanowiła budowę dróg. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził opinię, w której stwierdził, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w KW nr [...], w wyniku wybudowania drogi na ulicy [...]. Sporządzono również operat szacunkowy w odniesieniu do nieruchomości zapisanej w KW nr [...] Z operatu wynika m. in., że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "D. K." pomiędzy ul. [...] i [...] w [...], uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr LXXIII/1359/VII/2018 z 25 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018, poz. 7620). Wyceniana nieruchomość została położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...]. Jako nieruchomości porównawcze przyjęto działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem oraz bez dostępu do drogi urządzonej. Wyjaśniono przy tym, że różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne. Rzeczoznawca dokonał również korekty cen transakcyjnych ze względu na stwierdzone różnice. W ocenie Dyrektora biegły prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości oraz dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości. Wyjaśniono, że ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego. Uznano, że operat z 15 listopada 2021 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Operat jest aktualny, logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Ustalono, że poprzednia współwłaścicielka nieruchomości wniosła nakład w wysokości [...] zł na projekt drogowy i odwodnienie. Nakład ten uwzględniono jako udział skarżącej w kosztach budowy drogi. W kontekście argumentów skarżącej wskazujących na poniesienie kosztów budowy sieci wodociągowej i energetycznej oraz partycypowania w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej wyjaśniono, że w postępowaniu dotyczącym opłaty z tytułu budowy drogi, nie można uwzględnić nakładów na budowę innych urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych odrębnie, w innym czasie. Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Względnie zaś wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 09 listopada 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie prowadzono tylko w stosunku do nieruchomości, których właścicielką jest skarżąca. W związku z powyższym niemożliwe było powiązanie trzech postępowań, gdyż każde postępowanie dotyczy konkretnej (innej) nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że przed 2019 r. na ulicy [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stwierdzono, że istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Przedmiotem prowadzonego postępowania była jedynie kwestia ustalenia opłaty adiacenkciej. Wyjaśniono, że kwestie wodne powinny być zgłoszone przez właścicieli nieruchomości do Urzędu Miasta [...] oraz A. S.A. Kwestie wodne nie były uregulowane przed i po wybudowaniu drogi, zatem nie powinny wpływać na wzrost wartości nieruchomości, co również zauważył biegły. Wyjaśniono, że rzeczoznawca w operacie z 15 listopada 2021 r. ustalił, że wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł. Zatem wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. W ocenie Kolegium operat z 15 listopada 2021 r. został prawidłowo sporządzony. Opracowanie to uznano za logiczne i wiarygodne. W konsekwencji opłata adiacenka powinna wynosić [...] zł. Mając jednak na względzie wpłatę dokonaną przez T. D. na poczet budowy drogi w kwocie [...]zł opłata została pomniejszona o wskazaną ostatnio kwotę. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na omówioną powyżej decyzję Kolegium. Wniesiono m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, połączenie sprawy do wspólnego rozpoznania z innymi sprawami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji wniesiono o przeprowadzenie dodatkowych wskazanych szczegółowo w petitum skargi dowodów, w tym uzupełniających dowodów z dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez nieudzielenie przez ZGiKM [...] odpowiedzi na wniosek o połączenie postępowań [...], [...] i [...] oraz na wniosek z 22 stycznia 2022 r. o odstąpienie od naliczania opłat adiacenckich dla nieruchomości objętych ww. decyzjami; 2) naruszenie art. 7b, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez skarżącą na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na ulicy [...], a w szczególności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; 3) naruszenie art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem i pominięcie świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na ulicy [...], a przez to ustalenie nieprawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej; 4) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") w związku z uznaniem, że przeprowadzona inwestycja stanowiła budowę drogi; 5) naruszenie art. 7b, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 234 i 235 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) poprzez uznanie, że pozwolenie na użytkowanie dróg zostało wydane prawidłowo; 6) naruszenie art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i niezweryfikowanym materiale dowodowym, w postaci operatu szacunkowego; 7) naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu szacunkowego; 8) naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na rażącym naruszeniu podstawowych zasad postępowania dowodowego; 9) naruszenie art. 146 ust. 1 u.g.n., poprzez faktyczny brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości; 10) naruszenie art. 155 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie operatu szacunkowego za wystarczający dowód w sytuacji, gdy biegły przy jego sporządzeniu w ogóle nie skorzystał i nie odniósł się do danych U. S. [...], dotyczącego transakcji na nieruchomościach przyjętych do porównania i ewentualnego podnoszenia przez U. S. ich wartości dla celów ustalenia podatku od czynności cywilnoprawnych lub podatku dochodowego; 11) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z 4 pkt 16 u.g.n., poprzez uznanie, że operat szacunkowy jest formalnie poprawny, z pominięciem rozważenia przez organ wiedzy powszechnie dostępnej, w odniesieniu do nieruchomości [...] [...] i [...]; 12) nie odniesienie się przez organy pierwszej i drugiej instancji do zarzutów sformułowanych odwołaniach. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Pismem procesowym z 07 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do odpowiedzi na skargę. W piśmie tym wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów oraz zawieszenie postępowania. Następnie złożono kolejne pismo procesowe z 19 marca 2023 r. WSA w Poznaniu postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., I SA/Po 157/23 oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. W toku rozprawy mającej miejsce 06 czerwca 2022 r. w sprawie I SA/Po 159/23 zarządzono połączenie tej sprawy oraz spraw I SA/Po 157/23 i SA/Po 160/23 do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o ustaleniu skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi na ul. [...]. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie. W tym zakresie podnosi się m. in., że wskazana droga została w rzeczywistości przebudowana nie zaś wybudowana. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W świetle postanowień art. 143 ust. 2 powołanego aktu, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z kolei z postanowieniami art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ponieważ przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tego aktu "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 analizowanej ustawy przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b."), przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podjęcie przebudowy na potrzeby prawa budowlanego zdefiniowano w art. 3 pkt 7a powołanego aktu. Zgodnie z tym przepisem przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane to zaś – stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 analizowanej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 p.b. musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Z kolei o "budowie" drogi należy mówić w sytuacji gdy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem "rozbudowy" drogi). Tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i p.b. pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Konkludując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") [por.: wyrok NSA z 17 października 2014 r., I OSK 435/13 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16]. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma ustalenie czy w sprawie doszło do budowy drogi na działce nr [...], czy też tylko do jej przebudowy. Jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W ocenie Sądu dokonując ustaleń w powyższym zakresie organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W opinii organów obu instancji przed 2019 r. na ulicy [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Formułując powyższy wniosek żaden z organów nie odniósł się jednak do znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Prezydenta Miasta z 18 października 2018 r., nr [...] W zaświadczeniu tym stwierdzono brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przesłanek art. 30 ust. 6 lub 7 P.b. wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i [...] w [...] w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej. Jak wynika ze wskazanego zaświadczenia odnosiło się ono m. in. do działki nr [...], a więc działki przy której znajduje się nieruchomość skarżącej, której dotyczy wymierzona opłata adiacencka. Podkreślić również należy, że wskazana działka nie została w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., nr [...] [...] wymieniona jako objęta inwestycją drogową. Treść przytoczonych dokumentów przemawia przeciwko przyjęciu, że na działce nr [...] w istocie dokonano budowy drogi. Ze wskazanego zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] wynika bowiem, że na nieruchomości tej dokonano w istocie jedynie przebudowy. Treść powołanej powyżej decyzji nie pozwala z kolei na uznanie, że objęta nią inwestycja w postaci budowy była realizowana na działce nr [...]. Również zaświadczenie PINB dla Miasta [...] z 4 listopada 2019 r[...] potwierdza jedynie brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...] w zakresie budowy ul. [...] – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wśród wymienionych na powyższym zaświadczeniu działek brak jest działki nr [...]. Sąd zwraca również uwagę na zdjęcia zamieszczone przez biegłego w operacie szacunkowym i znajdujący się przed nimi opis [...] Biegły przyjął w nim, że budowa drogi na ul. [...] była realizowana w latach 2018-2019, natomiast o budowie drogi na ul. [...] nie wspomniał. Powołał się jedynie na informację Z. D. M. w P., z której wynika, że przed inwestycją ul. [...] i [...] nie istniały jako obiekt budowlany – posiadały nawierzchnię gruntową. Natomiast na zamieszczonych w operacie zdjęciach opisanych jako "Stan drogi przed inwestycją", a szczególnie na pierwszym z nich, nie jest widoczne w sposób nie budzący wątpliwości, że znajduje się tam droga gruntowa. Natomiast skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że ul. [...] posiadała oświetlenie uliczne, hydranty, znaki drogowe, krawężniki oraz nawierzchnię drogi utwardzoną zmielonym asfaltem. Okoliczności tej organ odwoławczy nie wyjaśnił, co spowodowało, że strona podniosła ją również w skardze. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kierując się dyspozycją wskazanego przepisu Sąd za zasadne uznał przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] (załącznik nr [...] do skargi) na okoliczność usytuowania działek będących przedmiotem skargi wzdłuż ul. [...], która znajduje się na działce nr [...]. Z decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem, że działki skarżącej, których wartość według organów wzrosła, znajdują się przy działce drogowej nr [...], na której – według organów – wybudowana została droga. Przeprowadzanie dowodów z pozostałych wnioskowanych przez stronę skarżącą dokumentów Sąd uznał za niezasadne, oddalając w tym zakresie wniosek dowodowy skarżącej. W ocenie Sądu dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych uzupełnione o przeprowadzony dowód z ww. wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] pozwoliły na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz sformułowanie wskazań co do dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Wydając te rozstrzygnięcia przedwcześnie, bez rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy przyjęły, że doszło do budowy drogi na ul. [...], nie wykazując przy tym, iż budowa tej drogi miała miejsce na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżącej składającą się z wymienionych na wstępie działek, których wartość miała w związku z tą budową wzrosnąć. Stwierdzając wzrost wartości działek, żaden z organów nie odniósł się wyczerpująco do zebranych w sprawie dowodów (w szczególności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., zaświadczenia tego organu z 18 października 2018 r., czy zaświadczenia PINB z 4 listopada 2019 r.), jak również do argumentów skarżącej podkreślających przebudowę drogi, a nie jej budowę. Tym samym Sąd podziela zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdzając jednocześnie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. przez brak udzielania odpowiedzi na wniosek skarżącej o połączenie kontrolowanej sprawy ze sprawami opłat adiacenckich prowadzonymi w stosunku do innych nieruchomości, jak i na wniosek o odstąpienie od naliczania ww. opłat. W zaskarżonej decyzji SKO zasadnie wyjaśniło, że postępowanie prowadzone jest jedynie w stosunku do jednej nieruchomości, albowiem organ wydaje decyzję ustalającą opłatę adiacencką dotyczącą konkretnej nieruchomości i dla każdej z nich osobno tę opłatę nalicza i z tego powodu nie było podstaw do połączenia trzech postępowań, gdyż każde dotyczyło konkretnej (innej) nieruchomości. Brak jest też podstaw do odnoszenia się przez organ administracyjny do wniosku skarżącej o odstąpienie naliczania opłat adiacenckich, gdyż odpowiedzią na ten wniosek jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji tę opłatę ustalającej. Mając natomiast na uwadze charakter stwierdzonych uchybień, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, tzn. czy prace zrealizowane na działce nr [...] miały charakter budowy drogi czy jedynie jej przebudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania - rozważenia wartości dowodowej wskazanych wcześniej dokumentów. Ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskanie przez organ aktu świadczącego o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi. Dopiero bowiem wyczerpująco zebrany materiał dowodowy będzie podlegał swobodnemu rozpatrzeniu, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. Dopiero ustalenia dotyczące kluczowej dla sprawy okoliczności (budowa czy przebudowa drogi na działce nr [...]) pozwoli organowi administracyjnemu na wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń skarżącej, że na ww. działce nie miała miejsca budowa drogi, a jedynie jej przebudowa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.