II SA/Bk 1883/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 października 2025 r. nr 407.850/F-1/XIV/25 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z 3 sierpnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: "Komendant") wystąpił do Starosty Hajnowskiego (dalej: "Starosta") o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji K. W. (dalej: "Skarżący") do kierowania pojazdami, w ramach posiadanego przez Skarżącego uprawnienia prawa jazdy kat. B, z powodu otrzymania łącznie 34 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 15 grudnia 2024 r. W związku z powyższym pismem z 19 sierpnia 2025 r. Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a następnie decyzją z 12 września 2025 r. nr KD.5430.10.21.2025 skierował Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu ww. decyzji Starosta powołał się na art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także na art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2328, dalej jako: "ustawa zmieniająca") wskazując, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji. Końcowo wskazał, że podstawą zapisu na egzamin kontrolny jest wygenerowany profil stanowiący załącznik do decyzji. Dodał, że terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy jest termin do dnia 12 listopada 2025 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że niewłaściwie naliczono mu punkty karne. Suma nieopłaconych mandatów i prawomocnie orzeczonych grzywien nie wynosi 34 punktów. Zaskarżaną decyzją z 27 października 2025 r. nr 407.850/F-1/XIV/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Starosty. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ powołał się na art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1226, dalej jako: "u.k.p."), a także art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Z przepisów tych wynika, że właściwy wniosek komendanta policji powoduje uruchomienie w tym przedmiocie postępowania przez Starostę, które musi zostać zakończone decyzją kierującą na egzamin państwowy, sprawdzający kwalifikacje Skarżącego w zakresie posiadanej kategorii prawa jazdy. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że Skarżący otrzymał łącznie 34 punkty karne w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 15 grudnia 2024 r. (co wynika z treści wniosku Komendanta Policji), a więc przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów. Oznacza to, że organ I instancji, jak też Kolegium nie mają możliwości badania prawidłowości naliczenia punktów karnych, a przy podejmowaniu rozstrzygnięcia związane są jedynie treścią odpowiedniego wniosku Komendanta. Jedynie Komendant, jako organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, władny jest zakwalifikować dane naruszenie jako podlegające lub też nie podlegające wpisowi do ewidencji, zaś negowanie przypisanych wykroczeń należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. Organ odwoławczy podkreślić też, że wniosek Komendanta, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania legalności w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazał, że decyzja Starosty była de facto jedynie zatwierdzeniem wniosku Komendanta Policji, bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w szczególności bez sprawdzenia prawidłowości naliczenia punktów, a Kolegium uchyliło się od faktycznego rozpatrzenia sprawy. Wynikałoby z tego, że wniosek Komendanta jest czymś niepodważalnym, wręcz jakby rozkazem, nie podlegającym żadnej kontroli w pierwszej i w drugiej instancji. W ocenie Skarżącego jest to podejście "totalnie" sprzeczne z prawem, ponieważ: 1) z zasady założenia racjonalności ustawodawcy wynika, że powierzając wydanie decyzji administracyjnej Staroście, to właśnie jemu ustawodawca zlecił merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko formalne zatwierdzenie, mówiąc kolokwialnie "przyklepanie rozkazu". Starosta powinien więc zbadać wszystkie okoliczności sprawy, w tym prawidłowość naliczenia punktów karnych. Mało tego, powinien rozważyć, czy w danym przypadku zachodzi w rzeczywiści konieczność sprawdzenia kwalifikacji na prawo jazdy; 2) uchylenie się SKO od wnikliwego rozpatrzenia odwołania jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności, bo co prawda decyzja została formalnie wydana, ale w uzasadnieniu zakwestionowano możliwość podważenia decyzji Starosty Powiatowego, a przede wszystkim wniosku Komendanta; 3) "rozkaz" Komendanta, jako jedyna podstawa odebrania uprawnień czy nałożenia obowiązków, jest czymś ewidentnie sprzecznym z zasadami prawa administracyjnego jak i konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podkreśliło, że organy w kontrolowanej sprawie związane były informacją Komendanta co do liczby punktów karnych. Prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy nie miały kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Tylko komendant wojewódzki jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. SKO zaznaczyło, że kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Natomiast w postępowaniu w sprawie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy organy związane są liczbą punktów. Dlatego okoliczność, że w chwili odwołania stan posiadanych punktów karnych powinien być inny nie miała większego znaczenia. Kolegium podkreśliło, że organ sprawdza jedynie czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi. Skoro nie zostały usunięte z ewidencji, tak jak w niniejszej sprawie, organy, w tym Kolegium związane były wnioskiem Komendanta z 3 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z powyższego wynika więc, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie. Stan ten nie został skutecznie podważony przez stronę i stanowi postawę do dokonania oceny stanu prawnego i zastosowanych przez organy przepisów prawa. W sprawie bezspornym jest, że w dniu 3 sierpnia 2025 r. do organu wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B" K. W., w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, otrzymał on łącznie 34 punktów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił zaś art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzje", a nie "może wydać" wskazuje, że wydanie decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie powyższy przepis ma charakter obligatoryjny, nie pozostawiający Staroście dyskrecjonalnej oceny przesłanek faktycznych. Oznacza to, że w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek starosta ma obowiązek wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Adresat zaś decyzji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia związania organu treścią wniosku była wielokrotnie przedmiotem wyroków sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2911/17, z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1752/17, czy z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 535/17). Z orzeczeń tych jednoznacznie wynika, że jedynym organem kompetentnym do orzekania w sprawie ilości punktów karnych przypisanych za naruszenie zasad ruchu drogowego są organy Policji i Starosta nie ma w tym względzie żadnych uprawnień do badania prawidłowości ich nałożenia. Tylko komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. Kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Informacja Policji w tej sprawie ma walor dokumentu urzędowego. Stosownie zaś do art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zatem organy administracji orzekające o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji związane są liczbą punktów wynikającą z wniosku Policji. Zakres kompetencji Starosty i Kolegium został więc przesądzony w orzecznictwie NSA, które jednoznacznie wskazuje, że ani starosta ani samorządowe kolegium odwoławcze nie mają kompetencji do badania zasadności naliczenia punktów karnych ani okoliczności naruszeń drogowych, a wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w tej sprawie stanowi dokument urzędowy, wiążący organy w zakresie poświadczonych faktów. Takie stanowisko zawierają m.in.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. I OSK 1593/16: "Starosta nie jest uprawniony do podważania skuteczności wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Próbę kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów osoba naruszająca przepisy może podejmować w postępowaniu przed organami Policji"; wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2015 r., sygn. II SA/Gl 1554/14: "Brak dopuszczalności badania przez starostę prawidłowości naliczenia punktów karnych nie pozwala na dociekanie okoliczności towarzyszących przypisywaniu naruszeń", a także wyrok WSA w Gliwicach z 4 lutego 2026 r. III SA/Gl 660/25 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2025 r. III SA/Po 580/25. Stanowisko to Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy administracji obu instancji związane były informacją Policji co do liczby punktów karnych zgromadzonych przez Skarżącego. Natomiast konsekwencją przekroczenia liczy 24 punktów karnych jest obligatoryjne skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jedynymi bowiem przesłankami skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest posiadanie przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego uprawnień do kierowania pojazdami, przekroczenie przez nią ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji oraz złożenie stosownego wniosku przez organ Policji. Ponieważ przesłanki te zostały w sprawie spełnione, a decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych jest decyzją związaną, organ odwoławczy prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która orzekła o takim skierowaniu. Powyższe oznacza, że zawarty w skardze zarzut braku dokonania przez organy obu instancji oceny prawidłowości naliczenia punków karnych nie mógł odnieść skutku. Jak już to bowiem wyżej wskazano, Starosta czy też Kolegium nie mają uprawnień, aby prowadzić własne ustalenia co do liczby punktów karnych albo modyfikować je niezgodnie z treścią wniosku Policji czyli dokumentu urzędowego. Starosta nie jest bowiem organem uprawnionym do sprawdzania, weryfikowania czy podważania zasadności takiego wniosku i działań organów Policji. Jego rola ogranicza się jedynie do oceny formalnej wniosku i wydania obligatoryjnej decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny. Kwestionowanie zaś mandatów lub punktów karnych Skarżący powinien był realizować wcześniej, przed wydaniem zaskarżonych decyzji. W tych uwarunkowaniach należało stwierdzić, że decyzje Starosty i Kolegium wydano zgodnie z prawem i są one wyczerpująco uzasadnione. Organy prawidłowo zastosowały art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej oraz art. 76 § 1 k.p.a., wskazując na wiążący status wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący miał natomiast możliwość kwestionowania mandatów i punktów karnych w przewidzianych trybach (sąd wykroczeniowy, Policja). Zrezygnowanie z tych środków czy też brak pozytywnych efektów w zwalczaniu punktów w ww. trybach nie może stanowić wystarczającego zarzutu obciążającego działania i rozstrzygnięcie Starosty, którego rola jest ściśle ograniczona do obligatoryjnego skierowania na egzamin kontrolny. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone pozostałe przepisy prawa procesowego podnoszone w skardze. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Końcowo podkreślić należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Z tego względu, działając na podstawie z art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji.