II SA/Bk 1276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Gminy Zambrów z dnia 27 marca 2025 r. nr 63/VIII/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu ewidencyjnego Czerwony Bór p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. Spółce z o.o. w Ł. wpis od skargi w kwocie 300,00 (trzystu) złotych. ,

W dniu 27 marca 2025 r. Rada Gminy Zambrów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, poz. 1572, poz. 1907 i poz. 1940) oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, poz. 1907 i poz. 1940) podjęła Uchwałę nr 63/VIII/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu ewidencyjnego Czerwony Bór. Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Miejskie P. w Ł. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "skarżąca", "spółka"), w której zaskarżonej uchwale zarzuciło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 140 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwalenie przez Radę Gminy Zambrów uchwały nr 63A/III/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na zakres prawa własności skarżącej do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb Czerwony Bór, gmina Zambrów, dla której Sąd Rejonowy w Zambrowie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], podczas gdy na skutek wydania tejże uchwały skarżąca nie ma możliwości realizacji praw przysługujących jej z mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznych z zastosowaniem kogeneracji na terenie kotłowni w Czerwonym Borze", a tym samym nie ma możliwości podpisania finalnej umowy o przyłączenie do sieci ciepłowniczej i wodnokanalizacyjnej pomiędzy Skarżącą a Agencją Mienia Wojskowego. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zambrów wniosła o odrzucenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że konsekwencją uchwały intencyjnej stało się zawieszenie postępowania o warunkach zabudowy i niepodpisanie finalnej umowy z Agencją Mienia Wojskowego dotyczącej warunków wynikających z decyzji środowiskowej i z przyłączenia do sieci ciepłowniczej oraz wodnokanalizacyjnej. Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że obecnie nie można stwierdzić, że założenia planu miejscowego mogłyby zniweczyć zamierzenia inwestycyjne strony skarżącej. Procedura planistyczna nie jest jeszcze zaawansowana, a Gmina dopiero wyłania wykonawcę do wykonani projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w tym zakresie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest materialnoprawny związek pomiędzy sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego zachodzi wówczas, gdy zaskarżony akt wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego poprzez nałożenie obowiązków, pozbawienie uprawnień lub uniemożliwienie ich realizacji, a nie jedynie poprzez oddziaływanie faktyczne (por. postanowienia NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). W doktrynie podkreśla się, że uchwała lub zarządzenie, o których mowa w art. 101 u.s.g., muszą rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów. Brak takiego rozstrzygnięcia oznacza, że nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień. Akt taki musi mieć charakter regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący bądź dozwalający, aby mógł oddziaływać na interes prawny jednostki (por. B. Dolnicki [red.], Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021, komentarz do art. 101). Z przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem inicjującym procedurę planistyczną, nie zaś rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach podmiotów prywatnych. Dopiero ostatecznie uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, kształtuje przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania oraz zasady zabudowy. Stanowisko to znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny. Nie posiada ona waloru normatywnego i nie kształtuje sytuacji materialnoprawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Rada gminy, dysponując w ramach prawa swobodą w zakresie prowadzenia procedury planistycznej, może w każdym czasie zmienić obszar objęty planem lub odstąpić od jego sporządzenia (por. postanowienia NSA z 29 maja 2020 r., II OSK 838/20; z 24 stycznia 2018 r., II OSK 13/18; z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 660/11; z 24 maja 2016 r., II OSK 1111/16; z 16 grudnia 2021 r., II OSK 2712/21; a także wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; z 5 października 2016 r., II OSK 7/15). W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych dla osób spoza systemu administracji publicznej, a więc nie może naruszać ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pogląd ten znajduje potwierdzenie m.in. w postanowieniu NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1829/21. Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela także stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24, że przywołane w skardze odmienne wypowiedzi sądów w poszczególnych wyrokach nie są przekonujące i nie pozwalają na odejście od przedstawionej powyżej linii orzeczniczej. Odnosząc się do argumentacji skarżącej spółki, która wskazywała, że na skutek podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wstrzymano prowadzone wobec niej postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ może zawiesić takie postępowanie na czas nie dłuższy niż dziewięć miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jednakże, jak podkreślono w orzecznictwie, zawieszenie postępowania następuje na podstawie przepisu ustawowego, a nie z mocy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (por. postanowienia NSA z 30 grudnia 2015 r., II OSK 2987/15; z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 1390/23; z 6 listopada 2024 r., II OSK 2194/24). Samo zawieszenie postępowania ma charakter procesowy i nie przesądza o materialnym prawie strony do zabudowy nieruchomości. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r. (II OSK 2442/12), fakt, że uchwała o charakterze wewnętrznym może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną podmiotów prywatnych, nie oznacza, że dochodzi do bezpośredniego naruszenia ich interesu prawnego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy uznać, że zarówno ewentualne wstrzymanie zaawansowania prac po stronie skarżącej spółki (posiadanie decyzji środowiskowej, brak sfinalizowania umowy z Agencją Mienia Wojskowego o przyłączenie obiektów w ramach przedmiotowego zadania inwestycyjnego) w związku z zawieszeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być traktowane jako skutek materialnoprawny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym samym – nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Uchwała ta wywołuje wyłącznie skutki proceduralne wewnątrz administracji publicznej. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez spółkę. Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, może bezpośrednio oddziaływać na prawo własności nieruchomości skarżącej. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że skarżąca spółka nie wykazała naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec czego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.