II SA/Bd 832/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. Prezydent M. T. - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (dalej także jako: "organ I instancji") ustalił dla S. C. (dalej także jako: "Skarżąca") kwotę świadczenia należnego za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie od [...] marca 2025 r. do [...] marca 2025 r. na kwotę [...]zł. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał m.in. art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 7, art. 96 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej także jako: "u.p.s".). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Skarżąca z uwagi na sytuację zdrowotną na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2025 r. została objęta pomocą w formie usług opiekuńczych za okres od [...] stycznia 2025 r. do [...] marca 2025 r. w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do soboty oraz 4 godzin w niedzielę. Odpłatność za godzinę świadczonych usług wynosiła [...] zł. Następnie organ I instancji wskazał, że z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2025 r. wynika, że Skarżąca nabyła uprawnienie do świadczenia wspierającego w dniu [...] marca 2025 r. W. przyznanego od marca 2025 r. świadczenia wspierającego wynosiła [...] zł miesięcznie. Skarżąca nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej organu I instancji. Następnie organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2025 r. ustalono, że dochód Skarżącej w m-cu grudniu 2024 r. stanowiło świadczenie z KRUS (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, ze świadczeniem uzupełniającym, ryczałtem energetycznym oraz świadczeniem kompensacyjnym) w łącznej wysokości [...] zł i mając powyższe na uwadze ustalił odpłatność za 1 godz. - 12,49, łącznie miesięcznie - [...] zł. Po uwzględnieniu nowych okoliczności faktyczny dochód Skarżącej od III 2025 r. stanowi: świadczenie z KRUS (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, ze świadczeniem uzupełniającym, ryczałtem energetycznym oraz świadczeniem kompensacyjnym) w wysokości [...] zł po waloryzacji w marcu 2025 r. i świadczenie wspierające – w wysokości [...] zł. Łączny dochód wynosił [...] zł i na tej podstawie w myśl uchwały Rady M. T. nr [...] z [...] czerwca 2011 r. należało ustalić nową odpłatność za świadczone usługi na kwotę [...]zł za godzinę. Zatem kwota należności za usługi opiekuńcze po ponownym przeliczeniu wynosi [...] zł za okres od 1 do [...] marca 2025 r. Kwota zapłacona w marcu za 147 godzin wynosi [...] zł. tj. 147 x [...] zł. W związku z powyższym różnica odpłatności należnej, tj. [...] zł, i odpłatności zapłaconej, tj. [...] zł, wynosi [...] zł. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła odwołanie w którym wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji w taki sposób, aby ustalona opłata była możliwa do poniesienia, nie pozbawiała jej środków do życia i nie zmuszała jej do zadłużenia się. Decyzją z dnia [...] września 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przywołaniu treści art. 50 u.p.s. SKO podało, że w okresie świadczenia Skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych (tj. w marcu 2025 r.) obowiązuje wydana na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] października 2024 r. w sprawie usług opiekuńczych, w tym sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. poz. 5876; dalej także jako: "uchwała RM"). SKO podało, że zgodnie z § 5 cyt. uchwały osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Następnie wskazano, że Skarżąca była objęta wsparciem w formie usług opiekuńczych: pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb świadczonych w miejscu zamieszkania, przyznanych decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2025 r. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi [...] zł, tym samym odpłatność za przyznane usługi zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały RM stanowi kwotę [...]zł za godzinę świadczonych usług opiekuńczych. Przyznane usługi opiekuńcze we wskazanym okresie zostały zrealizowane w wymiarze 147 godzin, a ustalona w powyższy sposób odpłatność została uregulowana. W dniu [...] kwietnia 2025 r. organ uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), że od dnia [...] lutego 2025 r. Skarżąca uzyskała prawo do świadczenia wspierającego, a jego pierwsza wypłata, wraz ze spłatą, przez ZUS nastąpiła w dniu [...] marca 2025 r. Zatem dochód Skarżącej od miesiąca marca br. stanowią świadczenia z KRUS w wysokości [...] zł oraz świadczenie wspierające od marca – w kwocie [...]zł. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że zmiana wysokości dochodu Skarżącej spowodowała konieczność ponownego przeliczenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, co jest zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 12 u.p.s. Stwierdziło, że po uwzględnieniu nowych okoliczności dochód Skarżącej uzyskiwany od marca 2025 r. powinien być obliczany w oparciu o otrzymywane świadczenia z KRUS (2923,07 zł) oraz świadczenie wspierające (1504,00 zł), tj. łącznie dochód ten wynosił [...] zł. Ustalony w tej wysokości dochód zgodnie z zapisami załącznika do uchwały RM powodował, że Skarżąca powinna była ponosić odpłatność za przyznane świadczenia opiekuńcze w wysokości [...] zł za godzinę tych usług. W związku z powyższym organ wyliczył należną odpłatność za te usługi za okres od [...] marca 2025 r. do [...] marca 2025 r. w kwocie [...]zł. Kwota zapłacona w marcu br. wyniosła [...] zł zatem różnica odpłatności należnej wyniosła [...] zł. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a u.p.s., osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio. SKO podkreśliło, że Prezydent M. T. w pouczeniu decyzji przyznającej Skarżącej prawo do pomocy w formie usług opiekuńczych zawarł informację o obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, informując jednocześnie o obowiązku zwrotu różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową - w przypadku niepoinformowania organu o takiej zmianie. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika wprost, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się ściśle określonych źródeł przychodów, wśród których nie występuje świadczenie wspierające. Oznacza to, że świadczenie wspierające podlega wliczeniu do dochodu we wszystkich sprawach pomocy społecznej. Końcowo SKO wskazało, że zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Organem właściwym do złożenia takiego wniosku jest Prezydent M. T.. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, która wniosła o uchylenie jej oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa procesowego: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności brak ustalenia faktycznej liczby godzin usług opiekuńczych po [...] marca 2025 r., nieuwzględnienie rzeczywistego terminu uzyskania świadczenia wspierającego, przyjęcie podwyższonej stawki dla całego miesiąca bez analizy realnego wpływu tego świadczenia na sytuację dochodową; 2. art. 8 §1 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej i zasady proporcjonalności; 3. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niepozwalającego na kontrolę legalności decyzji bez wykazania przesłanek zastosowania wyższej odpłatności od [...] marca 2025 r.; 4. art. 135 ust. 1 k.p.a. przez zaniechanie wstrzymania wykonania decyzji, mimo że jej wykonanie groziło niepowetowaną szkodą i pozbawieniem środków do życia; II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 8 ust. 3 u.p.s. przez błędne zakwalifikowanie świadczenia wspierającego jako dochodu, mimo że ma ono charakter kompensacyjny, a jego celem jest poprawa sytuacji osób z niepełnosprawnościami, nie zaś zwiększenie ich obciążeń finansowych; 2. art. 8 ust. 11-12 u.p.s. przez nieuwzględnienie rzeczywistego dochodu w danym miesiącu i przyjęcie zawyżonej odpłatności już od [...] marca 2025 r., mimo że świadczenie wspierające przyznano dopiero od [...] marca 2025 r., co stanowi zastosowanie przepisów z mocą wsteczną (retroaktywnie); 3. art. 2 Konstytucji RP - zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej - poprzez nałożenie na 96-letnią niepełnosprawną osobę obowiązku odpłatności w wysokości niemal całego dochodu, co w praktyce pozbawiają środków niezbędnych do życia; 4. art. 30 Konstytucji RP przez naruszenie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, stanowiącej źródło wolności i praw jednostki, gdyż organ administracji potraktował Skarżącą w sposób instrumentalny i pozbawiony poszanowania dla jej godności ludzkiej i sytuacji życiowej; 5. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie osób korzystających z pomocy społecznej w zależności od formalnego uznania świadczenia wspierającego za "dochód", mimo że jego funkcja i ratio legis mają charakter kompensacyjny; 6. art. 67 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prawa Skarżącej do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy i starości; 7. art. 72 ust. 1 Konstytucji RP przez zaniechanie ochrony osoby szczególnie wrażliwej i potrzebującej wsparcia (osoba starsza, z niepełnosprawnością), co jest sprzeczne z zasadą humanitaryzmu państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej także jako: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W sprawie niespornym było, że decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2025 r. Skarżąca została objęta pomocą w formie usług opiekuńczych za okres od [...] stycznia 2025 r. do [...] marca 2025 r. w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do soboty oraz 4 godzin w niedzielę. Odpłatność za godzinę świadczonych usług wynosiła [...] zł. Fakt ten był niesporny, choć samej ww. decyzji brak jest w aktach administracyjnych. Niesporne również jest to, że Skarżąca nabyła uprawnienie do świadczenia wspierającego. Wysokość przyznanego od marca 2025 r. świadczenia wspierającego wynosiła [...] zł miesięcznie (k. 19 akt organu I instancji). Rację mają organy obu instancji, że przyznane Skarżącej świadczenie wspierające należy co do zasady uwzględnić przy wyliczaniu jej dochodu, od którego to dochodu zależy wysokość opłaty uiszczanej przez Skarżącą za usługi opiekuńcze. Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3 u.p.s. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. określono zamknięty katalog przychodów, które nie podlegają wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.p.s. W katalogu tym ustawodawca nie wskazał świadczenia wspierającego, wobec czego organy obu instancji przyjęły, że świadczenie to, przyznane Skarżącej, stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze – co do zasady – w związku z przyznaniem Skarżącej świadczenia wspierającego powstała konieczność zweryfikowania przez organ wysokości opłat uiszczanych przez Skarżącą za usługi opiekuńcze. Wysokość odpłatności za przyznane usługi jest bowiem ściśle powiązana z uzyskiwanymi przez Skarżącą dochodami. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały jednak uchyleniu z przyczyn wskazanych poniżej. Wskazać zatem należy, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2025 r. ustalił dla Skarżącej kwotę świadczenia należnego za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie od [...] marca 2025 r. do [...] marca 2025 r. na kwotę [...]zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ I instancji art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 7, art. 96 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4 oraz art. 110 ust. 7, ust. 8 u.p.s. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał jednak, że – mając na uwadze zmianę sytuacji majątkowej Skarżącej – należało dokonać ponownego przeliczenia, wskutek którego kwota należności za usługi opiekuńcze w ww. okresie powinna wynosić [...] zł. W związku z tym, że poprzednie wyliczenie i dokonana zapłata dotyczyły kwoty [...]zł to powstała różnica w kwocie [...]zł. Następnie SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, wskazując jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji m.in. art. 98a u.p.s. oraz art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4 u.p.s. Decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem Prezydent M. T. w podstawie prawnej decyzji, jak również w jej uzasadnieniu zupełnie pominął art. 104 ust. 4 u.p.s. (w zw. z art. 98a u.p.s.). Potrzebę zastosowania w sprawie ww. przepisów prawa dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując w zaskarżonej decyzji na treść m.in. art. 98a i art. 104 ust. 4 u.p.s., co jednak nie sanowało uchybień organu I instancji, a jednocześnie stanowiło naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). SKO, rozpatrując sprawę wskutek wniesionego odwołania, zmieniło bowiem podstawę prawną określenia sytuacji prawnej Skarżącej przez organy. Zgodnie z art. 98a u.p.s.: "Osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio." Stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W związku z treścią art. 98a u.p.s. wykluczona została możliwość orzekania przez organy ponownie na podstawie art. 50 u.p.s. w sytuacji, gdy m.in. nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, a sytuacja ta mogła mieć wpływ na wysokość odpłatności. Stosownie do art. 98a u.p.s. w takiej sytuacji organ nie ustala kwoty świadczenia należnego (jak określił to organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2025 r.), tylko określa obowiązek zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona m.in. w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Na tle art. 98a u.p.s. w doktrynie wskazuje się, że gmina (powiat) może dochodzić zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w wysokości różnicy między tym, co osoba wniosła, a tym, co wnieść powinna. Żądanie zwrotu musi zostać poparte ustaleniami stanu faktycznego, a więc skonfrontowaniem rzeczywistej sytuacji osoby ze stanem, który wynika z dokumentacji będącej podstawą ustalenia opłaty. Kwota zwrotu powinna odpowiadać różnicy pomiędzy opłatą rzeczywiście wniesioną a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona, gdyby organ dysponował prawdziwymi danymi. Odpowiednie stosowanie art. 104 u.p.s. wskazuje, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi i termin, w którym miałoby to nastąpić, powinny zostać określone w decyzji administracyjnej (tak: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Opubl. WKP 2025). Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach zwrotu nienależnie pobranych środków pomocy publicznej mają obowiązek stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. także na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu wynikającej z faktu nienależnego pobrania wsparcia. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem. Zatem ramach tego jednego postępowania jest konieczne wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 736/23; wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 607/25). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ I instancji nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nie zastosował trybu wydania tej decyzji, w tym nie ustalił i nie rozważył okoliczności istotnych w sprawie dotyczących tego, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy (do czego był zobowiązany stosownie do art. 98a w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s.). Przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyliczenia matematyczne dotyczące kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby, nie są wystarczające do uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2025 r. odpowiada prawu zwłaszcza, że zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający wykonanie decyzji poprzez ewentualną egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem sformułowanie "o ustaleniu kwoty świadczenia należnego" za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych. Tymczasem zastosowanie art. 98a u.p.s. powinno skutkować rozstrzygnięciem "o obowiązku zwrotu" gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona z uwzględnieniem ustalonych w sprawie okoliczności. Art. 98a u.p.s. wprost bowiem wskazuje, że określone osoby "są obowiązane do zwrotu". Treść tego przepisu prawa koresponduje z treścią art. 104 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, w ocenie Sądu, treść rozstrzygnięcia organu I instancji powinna opisywać obowiązek Skarżącej w sposób nakazujący "zwrot" świadczenia, który to obowiązek będzie możliwy do wyegzekwowania - jeśli zajdzie taka potrzeba – w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto w decyzji organu I instancji błędnie wskazano termin zapłaty należności wynikających z decyzji bowiem użyto sformułowania o konieczności wpłaty "w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji". Takie sformułowanie sugeruje nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy tymczasem z przepisów u.p.s. nie wynika, aby z mocy ustawy taki rygor posiadała decyzja w przedmiocie zwrotu kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi bowiem jedynie, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, uprawnienia do określenia przez organ terminu zwrotu w sposób dowolny, jak to uczyniono w kontrolowanej sprawie. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaznaczyć należy, że Kolegium wskazało w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji m.in. art. 98a i art. 104 ust. 4 u.p.s. Dokonało zatem zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stosunku do podstawy prawnej wskazanej przez organ I instancji (który wskazywał na poszczególne ustępy art. 50 u.p.s.). Powyższe stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 645/25). W sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy organ I instancji i SKO przeprowadziły postępowanie na podstawie różnych przepisów prawa materialnego, doszło do pozbawienia Skarżącej dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem do naruszenia art. 15 k.p.a. Podkreślenia również wymaga, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2025 r., w którym wskazała ona, że nie jest w stanie w całości lub w ratach spłacić należności wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2025 r. Podobne stanowisko Skarżąca zawarła również w odwołaniu. Złożone oświadczenia nie zostały jednak ocenione w toku kontrolowanego postępowania na tle art. 104 ust. 4 u.p.s., w szczególności zwrot wydatków niweczyłby skutki udzielanej pomocy (de facto Skarżąca winna zwrócić kwotę wyższą od przyznanego jej świadczenia wspierającego). Wobec powyższego uznać należało, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 98a w zw. z art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4 u.p.s.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto należy, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane w niniejszym uzasadnieniu przepisy prawa, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów - podzielając stanowisko organów obu instancji co do tego, że pobrane przez Skarżącą świadczenie wspierające powinno być wliczone do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń z pomocy społecznej – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane są na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wywody Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności ponowne postępowanie zostanie przeprowadzone na podstawie art. 98a u.p.s. celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, o których mowa w tym przepisie prawa oraz w art. 104 ust. 4 u.p.s. (szczególności mając na uwadze, że zwrot wydatków mógłby niweczyć skutki udzielanej pomocy), a następnie zostanie wydane rozstrzygnięcie zgodne z art. 98a w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.