II SA/Bd 785/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. A. B. (tj. Skarżącą Spółka) pismem z [...] czerwca 2025 r. wniosła do Prezydenta Miasta B. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego bez powierzchni przynależnej, położonego w budynku mieszkalno – usługowym przy ul. [...]. 2. Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] lipca 2025 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu usługowego. Prezydent wskazał, że nieuzasadnionym jest wydanie zaświadczenia bowiem na rysunku kondygnacji piwnicznej znajdują się przynależne pomieszczenia piwniczne (opisane po uzupełnieniu wniosku jako skomunikowany zespół magazynów), a nie samodzielny lokal usługowy stanowiący całość z pomieszczeniami usługowymi (usługa medyczna) na parterze. Prezydent podniósł, że samodzielnym lokalem usługowym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej w skrócie "u.w.l.") może być lokal w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w art. 72 – 75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wobec tego w ocenie Prezydenta niezbędne jest uzyskanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych na cele usługowe stanowiące magazyny dla usług medycznych. Nie jest bowiem możliwe nadanie konkretnemu pomieszczeniu, w drodze zaświadczenia, statusu lokalu użytkowego, które takiego statusu nie może uzyskać z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego. 3. W zażaleniu Skarżąca Spółka podniosła, że pomieszczenia piwniczne mają charakter pomieszczeń pomocniczych, przeznaczonych do składowania rzeczy (magazynowania), co wpisuje się choćby w definicję pomieszczenia pomocniczego (§ 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nadużyciem jest przyjęcie, że każdy lokal niemieszkalny musi także być lokalem przeznaczonym na pobyt ludzi; nieuprawnione jest także przyjmowanie, że każde z pomieszczeń lokalu niemieszkalnego, w tym zwłaszcza pomieszczenie przynależne lub pomocnicze, muszą spełniać wymogi przewidziane dla pomieszczeń na stały czy czasowy pobyt ludzi. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Kolegium stwierdziło, że we wskazanym we wniosku budynku przy ul. [...] znajduje się 30 wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz znajdujące się na parterze niewyodrębnione pomieszczenia usługowe, użytkowane jako gabinety lekarskie. Natomiast pod parterem znajdują się piwnice; część z nich użytkowana jest jako pomieszczenia przynależne lub pomocnicze. Zdaniem Kolegium w sprawie należało uwzględnić art. 2 ust. 4 i 5 u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 4 u.w.l. do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Stosownie zaś do art. 2 ust. 5 u.w.l. lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Podnosząc powyższe Kolegium wskazało, że pomieszczenia podziemne czyli piwnice, niezależnie od tego jak zostaną nazwane, nie nadają się na pobyt ludzi i nie mogą stanowić samodzielnych lokali mieszkalnych czy też usługowych. W przedmiotowej sprawie samodzielny lokal mieszkalny mogą stanowić jedynie pomieszczenia na parterze wykorzystywane na gabinety lekarskie. Natomiast piwniece, wykorzystywane jako magazyny, jedynie mogą stanowić do tych lokali pomieszczenia przynależne lub pomocnicze. Ponadto jeżeli w całym budynku po wyodrębnieniu samodzielnych lokali mieszkalnych nie przypisano do nich piwnic jako pomieszczeń przynależnych, wówczas piwnice te mogą stanowić udziały w nieruchomości wspólnej i jedynie być wykorzystane przez konkretne osoby lub podmioty w wyniku umowy do wyłącznego korzystania. 5. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła postanowieniu Kolegium: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonej "decyzji" (powinno być – postanowienia), a mianowicie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, nieuwzględnienie dowodów znajdujących się w materiale zgromadzonym w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji znak: [...], pomimo złożenia przez Skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu ze stosownymi wyjaśnieniami oraz uzupełnioną inwentaryzacją, w zakresie jakim domagał się tego organ, a mimo to - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy: - okoliczności te mogą mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania przepisów prawa uprawniające organ do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, - Skarżąca przedłożyła wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie o wydanie zaświadczenia, dokumenty takie jak plan sytuacyjny z zaznaczeniem lokalizacji przedmiotowego lokalu na kondygnacji parteru, a także karty inwentaryzacyjne zawierające rzut piwnicy oraz parteru, pomimo tego organ I instancji uznał, że nie zostało prawidłowo uzupełnione oznaczenie położenia lokalu usługowego na rzucie kondygnacji piwnicznej, organ II instancji nie wyjaśnił natomiast związanych z tym okoliczności sprawy, nie wezwał przy tym skarżącego do uzupełnienia dokumentacji w taki sposób jak tego oczekiwano, - z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ II instancji dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na brak rzeczywistej oceny dowodów w niniejszym postępowaniu i przyjęciu za słuszną podstawę dla odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, fakt, że na rysunku kondygnacji piwnicznej, znajdują się przynależne pomieszczenia piwniczne (opisane po uzupełnieniu wniosku jako skomunikowany zespół magazynów), a nie samodzielny lokal usługowy stanowiący całość z pomieszczeniami usługowymi (usługa medyczna) na parterze, a w konsekwencji wydanie wadliwego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, 2) art. 6 art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: - zasady legalności działania organu oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, co skutkowało wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, o które wnosił skarżący, podczas gdy niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania przepisów prawa uprawniające organ do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a wątpliwości związane z tym, że na rysunku kondygnacji piwnicznej, znajdują się przynależne pomieszczenia piwniczne (opisane po uzupełnieniu wniosku jako skomunikowany zespół magazynów), a nie samodzielny lokal usługowy stanowiący całość z pomieszczeniami usługowymi (usługa medyczna) na parterze, nie zostały rozstrzygnięte na korzyść strony, będącej wnioskodawcą, - zasady zaufania do organów administracyjnych poprzez brak rzetelnego zbadania przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia, którego domagała się Skarżąca, - zasady uwzględniania przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez brak wszechstronnej oceny sytuacji, stanowiącej przedmiot postępowania, podczas gdy pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy mają w istocie charakter pomocniczy, a przeznaczone są do składowania rzeczy (magazynowania) czym mając przyczyniać się do usprawnienia realizowania zamierzonych działań i celów, dla których prowadzone są usługi w pomieszczeniach znajdujących się na parterze budynku, a więc w rzeczywistości brak jest przeszkód do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że lokal usługowy na parterze budynku może wraz z pomieszczeniami magazynowymi zlokalizowanymi w piwnicy stanowić samodzielny lokal usługowy, a w konsekwencji być samodzielnym przedmiotem prawa własności. 3) art. 218 oraz art. 219 k.p.c. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego, podczas gdy organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, co ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż znajdujące się w budynku przy ul. [...] pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy mają w istocie charakter pomocniczy (przeznaczone zostały do składowania rzeczy, magazynowania) czym mają przyczyniać się do usprawnienia realizowania zamierzonych działań i celów, dla których prowadzone są usługi w pomieszczeniach znajdujących się na parterze budynku, a więc w rzeczywistości brak jest przeszkód do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że lokal usługowy na parterze budynku może wraz z pomieszczeniami magazynowymi zlokalizowanymi w piwnicy stanowić samodzielny lokal usługowy, a w konsekwencji być samodzielnym przedmiotem prawa własności. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi, iż samodzielnym lokalem (mieszkalnym) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, który wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, a także przyjętego wprost założenia, że powyższą definicję stosuje się także do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu, a w konsekwencji ustalenie, że samodzielnym lokalem usługowym w myśl tego przepisu może być lokal, w którym ludzie przebywają dłużej niż 4 godziny, podczas gdy pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy, mają charakter pomieszczeń pomocniczych, przeznaczonych do składowania rzeczy (magazynowania), nadużyciem jest zatem przyjęcie, że każdy lokal niemieszkalny, musi także być lokalem przeznaczonym na pobyt ludzi, a także przyjmowanie, że każde z pomieszczeń lokalu niemieszkalnego, w tym zwłaszcza pomieszczenia przynależne lub pomocnicze, muszą spełniać wymogi przewidziane dla pomieszczeń na stały, czy choćby czasowy pobyt ludzi; 2) § 3 pkt 11, § 4, § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich pominięcie, a w konsekwencji błędne ustalenie, jakoby każdy lokal niemieszkalny, musiał być lokalem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, a każde pomieszczenie lokalu niemieszkalnego, w tym zwłaszcza pomieszczenia przynależne lub pomocnicze, muszą spełniać wymogi przewidziane dla pomieszczeń na stały, czy choćby czasowy pobyt ludzi, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego, podczas gdy organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, co ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż lokal usługowy na parterze budynku może wraz z pomieszczeniami magazynowymi zlokalizowanymi w piwnicy stanowić samodzielny lokal usługowy, a w konsekwencji być samodzielnym przedmiotem prawa własności. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o o uchylenie "decyzji" (powinno być – postanowień) organów obu instancji. 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddaleni, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Mając na względzie treść zarzutów na wstępie należy przypomnieć ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) k.p.a. Zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 2288/20, LEX nr 3326839). 8. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z kolei zgodnie art. 2 ust. 4 u.w.l. do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Z powyższego wynika, że częścią składową samodzielnego lokalu – zarówno mieszkalnego jak tez niemieszkalnego, może być takie pomieszczenie jak piwnica. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2020 r. (sygn. II OSK 2149/18, LEX nr 3098260) nie można uznać, aby pomieszczenia piwnicy czy kotłowni przeznaczone były na pobyt ludzi. Stosując art. 2 ust. 2 i 4 u.w.l. Kolegium nie zauważyłoa różnicy między sytuacją, kiedy samodzielnym lokalem miałby być wyłącznie piwnica czy wyłącznie garaż (które nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) – a sytuacją, kiedy samodzielnym lokalem ma być zespół izb i pomieszczeń obejmujących zarówno pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi jak też dodatkowo piwnicę czy garaż. Z art. 2 ust. 2 i 4 u.w.l. wynika, że samodzielny lokal mieszkalny musi obejmować pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Warunek ten nie zostanie zatem spełniony, jeżeli lokalem samodzielnym miałaby być uznana wyłącznie piwnica nieprzeznaczona na pobyt ludzi. Z przepisów tych jednak nie wynika, że każda piwnica, strych, komórka funkcjonujące jako pomieszczenia przynależne czy pomocnicze, a więc wchodzące w skład zespołu pomieszczeń, muszą być pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. 9. Stanowisko Kolegium prowadziłoby m.in. do takich konsekwencji, że częścią samodzielnego lokalu (zarówno mieszkalnego jak też niemieszkalnego) nie mogłoby być pomieszczenia techniczne (kotłownia) czy np. ogród zimowy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których: 1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku; 2) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy; 3) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 28 sierpnia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 152/19, LEX nr 3059672) "w świetle § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, ogród zimowy nie może być uznany za pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi, albowiem za takie nie uznaje się pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą." 10. Dokonana przez Kolegium błędna wykładnia art. 2 ust. 2 i 4 u.w.l. miała wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. 11. W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosując się do przedstawionej wyżej przez Sąd wykładni prawa. 12. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) mając na względzie wysokość wniesionego wpisu (100 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).