II SA/Bd 666/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. G. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 10 marca 2017 r. J.B. ("wnioskodawca"), właściciel działki nr ewid. A w miejscowości M., zwrócił się do Burmistrza Gniewkowa o "spowodowanie, aby jego sąsiadka T.G. przywróciła do stanu poprzedniego stan urządzeń melioracyjnych przy granicy swojej działki". Wyjaśnił, że "rów, który istnieje na gruncie od ponad 100 lat odprowadza wodę przepustem pod drogą wojewódzką, rowem przy tej drodze, a dalej rowem pomiędzy działkami T.G. i A.A. Rów ten jest ciągle zasypywany przez P. i T. G. Rów nie ma oddzielnego numeru na mapie, więc sprawa ta należy do Burmistrza Gniewkowa". We wniosku zażądał, by "zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne" doszło do "przywrócenia stanu wody na gruncie, jaki był przed zasypaniem części rowu i nieużytku, w którym woda się gromadziła. Pani G. nawiozła tam ziemi i zrobiła z niego użytek rolny". Wnioskodawca wskazał, że z tego powodu gromadzi się woda w piwnicy, podtopione budynki mimo małych w sumie opadów deszczu. Ww. osoba "ciągle zasypuje również rów przy drodze wojewódzkiej i istniejący przepust". Zawiadomieniem z 3 kwietnia 2017 r. Burmistrz poinformował strony, że na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – dalej "p.w. z 2001 r.") wszczął postępowanie "w sprawie odpływu wód z drogi wojewódzkiej oraz przyległych gruntów z ujściem do systemów melioracyjnych, tj. do rowu pomiędzy działką nr B (własność T.G. – przyp. Sądu) i działką nr C (własność A.A.) w M., gm. Gniewkowo. Decyzją z 13 września 2017 r. Burmistrz Gniewkowa umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, co rozwiąże problem odbioru wód opadowych z jego działki. Z wyjaśnień stron nie wynika, by rów pomiędzy działkami nr B i C stanowił problem odprowadzania wód pomiędzy jego sąsiadami, natomiast rów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej stanowi urządzenie wodne służące wyłącznie do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi, a jego właścicielem i dysponentem jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy (ZDW), przy czym wnioskodawcy nie udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód tym rowem. Organ wskazał, że nie ma podstaw do nakazania ZDW odbierania wód opadowych z działki wnioskodawcy. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z 2 listopada 2017 r. (znak SKO-431/59/17), uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca oparł swój wniosek o art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., a zatem zadaniem organu było załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej. Wskazał, że Burmistrz winien ustalić, czy nastąpiła zmiana stanu wody na sąsiednich gruntach lub jej spływ na grunt wnioskodawcy, czy działania takie szkodliwie wpływają na jego grunt oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem, istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Przywoławszy treść art. 64 ust. 1, 64b oraz art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, w tym urządzenia melioracji wodnych, obliguje organ właściwy w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych do nałożenia stosownego obowiązku, którego realizacja doprowadzi do przywrócenia funkcji urządzenia wodnego lub przywrócenia stanu należytego utrzymania urządzenia melioracyjnego. SKO wskazało, że zarówno art. 64b jak i art. 77 p.w. z 2001 r. stanowią lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. W obu przypadkach nie jest to kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którym zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy jest starosta. Organ odwoławczy wytknął, że Burmistrz wydał decyzję umarzającą nie rozpatrzywszy wszystkich istotnych aspektów sprawy związanych z powołanym rozróżnieniem – nie zbadał przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, nie rozpoznał żądania strony dotyczącego odkopania zasypanego ziemią rowu melioracyjnego, co byłoby możliwe na podstawie art. 64b p.w. z 2001 r., ani nie uwzględnił pism wskazujących na charakter rowu wzdłuż drogi wojewódzkich jako urządzenia melioracyjnego (odwadniającego poza droga również cały obszar konkurencyjny). SKO wskazało również na uchybienia związane z prawidłowym ustaleniem stron postępowania. W toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz pozyskał do akt opinię biegłego I.H. (powołanego postanowieniem z 5 grudnia 2017 r.) z zakresu gleboznawstwa, uprawy roli i roślin oraz melioracji wodnych. W opinii z 28 grudnia 2017 r. biegły stwierdził, że: 1) rów przydrożny nr X wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] pełni podwójną rolę: odwadniającą drogę oraz rowu melioracyjnego (przyjmuje wody powierzchniowe z działek rolnych nr D i E, odwadnia siedlisko gospodarstwa dolnego wnioskodawcy (dz. nr A); 2) rów nr Y pomiędzy działkami nr B i C jest urządzeniem melioracji szczegółowej, 3) wylot przepustu drogowego na wysokości działki nr B został zasypany, co spowodowało spiętrzenie wód gruntowych na działce nr A, którego skutkiem z kolei jest rozmiękczenie gruntu posesji, uszkodzenia betonowych utwardzeń podwórza, zamarcie drzew owocowych, negatywny wpływ na konstrukcję budynków, 4) doszło do nieuprawnionego zasypania rowu Y na dz. nr B i przesunięcia go 2,10 m w stosunku do prostopadłego kierunku przepustu pod droga nr [...]; rów na odcinku od drogi do bajorka nie jest naprawiany ani konserwowany, 5) poza posesją wnioskodawcy nie stwierdzono negatywnego oddziaływania spiętrzenia, 6) zasypanie ziemią wylotu przepustu i spiętrzenie wody w rowie X szkodliwie oddziałuje na stabilność drogi powodując rozmiękczenie nasypu, tym bardziej, że zarządca drogi profesjonalnie wykonał urządzenia wylotowe i przepustowe na drodze i rowie przydrożnym. Pismem z 9 stycznia 2018 r. Burmistrz przesłał wniosek inicjujący postępowanie wraz z aktami sprawy do Starosty Inowrocławskiego jako organu właściwego. Podniósł, że z dotychczasowych ustaleń organu wynika, iż skoro rów pomiędzy działkami nr B i C jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a rów biegnący wzdłuż drogi wojewódzkiej obsługuje również grunty rolne i pełni funkcję melioracyjną, co zostało potwierdzone w opinii biegłego, to organem właściwym do rozpoznania sprawy – zgodnie z art. 64, 64b i 77 p.w. z 2001 r. – jest starosta. Pismem z 15 stycznia 2018 r. Starosta zwrócił wniosek i akta sprawy Burmistrzowi podnosząc, że w związku z wejściem w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566 – dalej "nowe p.w.") starosta nie jest już organem właściwym do rozpoznania sprawy. Ostatecznie, po kilkukrotnej wymianie korespondencji Starosta Inowrocławski – pismem z dnia 1 lutego 2018 r. – przekazał akta sprawy wraz z wnioskiem Dyrektorowi zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Toruniu (Dyrektora ZZ PGW). Dyrektor ZZ PGW decyzją z 31 maja 2019 r., nr GD.ZPU.5.52.10a.2018/2019/AK, nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy połączenie wylotu przepustu drogowego znajdującego się na działce nr F, ob. M., gm. Gniewkowo, z istniejącym rowem nr Y, zlokalizowanym na działce nr C, obręb M., gm. Gniewkowo, przy granicy działki nr B, poprzez wykonanie studni na ww. działce nr F, ułożenie rurociągu krytego i umocnienie wylotu do rowu przy zachowaniu istniejących rzędnych dna wylotu przepustu i uwzględniając rzędną dna zbieracza melioracyjnego odprowadzającego wody ze studni drenarskiej, w terminie do 31 października 2019 r. Po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez T.G., J.B. oraz ZDW, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie (Dyrektor RZGW), decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., nr GD.RPU.0241.3.2019.BK, uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi ZZ PGW. W uzasadnieniu, przytoczywszy dotychczasowy stan sprawy, Dyrektor RZGW zasadniczo wskazał, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza na podstawie art. 29 p.w. z 2001 r. należy potraktować jako odrębną sprawę, w której nie utracił on właściwości, zaś postępowanie prowadzone przez Dyrektora ZZ PGW, wszczęte z urzędu na skutek przekazania temu organowi akt sprawy dniu 1 lutego 2019 r., prowadzone było już na podstawie art. 191 ust. 3 nowego p.w. i dotyczyło utrzymywania urządzeń wodnych. Organ wskazał, że przepisy Prawa wodnego dotyczące melioracji wodnych nie znajdują zastosowania, albowiem do urządzeń melioracji zalicza się jedynie takie urządzenia, które służą wyłącznie regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, a skoro rów drogowy pełni przede wszystkim funkcję odwodnienia drogi, to zastosowanie mają wyłącznie przepisy urządzeń wodnych. Dyrektor RZGW opisał elementy całego systemu odwadniającego występującego na obszarze, na których zlokalizowane są działki stron. Wytknął Burmistrzowi, że ten nie ustalił w sposób jednoznaczny przedmiotu postępowania – z akt sprawy nie wynika, czy dotyczy ona likwidacji urządzenia wodnego (art. 191 ust. 1, 13 lub 14 nowego p.w.), czy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (art. 191 ust. 1 lub 3 nowego p.w.). Zawiadomieniem z 15 października 2020 r. Burmistrz Gniewkowa poinformował strony, że wszczął "postępowanie administracyjne w sprawie odpływu wód z drogi wojewódzkiej oraz przyległych gruntów z ujściem do systemów melioracyjnych, tj. rowu pomiędzy działką o numerze ewidencyjnym B i działką o numerze ewidencyjnym C obręb M.; Postępowanie zostało wznowione ponownie po wydaniu decyzji Dyrektora (...)". Burmistrz powołał biegłego geodetę P.G., który w opinii z 11 lutego 2021 r. wyznaczył przebieg rowu pomiędzy działkami nr B i C. Decyzją z 18 czerwca 2021 r. znak RM.6343.1.3.2017 Burmistrz Gniewkowa, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. z 2001 r. oraz art. 545 ust. 4 nowego p.w. nakazał skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez przywrócenie parametrów rowu nr Y na działce nr B do stanu sprzed 2017 r., oraz udrożnienie wylotu (na działce nr B) przepustu zlokalizowanego pod droga nr [...] w M. z rowem nr B. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (decyzja z 13 września 2021 r. nr SKO-436/9/21) z uwagi na to, że w ocenie organu odwoławczego stan sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, albowiem organ I instancji nie ustalił pierwotnego stanu stosunków wodnych na działkach, nie ustalił na czym polegała zmiana tych stosunków i kiedy zaistniała, oraz czy doprowadziła do powstania szkód na działce sąsiedniej, a także kto jest za to odpowiedzialny. SKO wskazało, że istotne jest jednoznaczne ustalenie przyczyny zalewania nieruchomości nr A, albowiem zgromadzony materiał wskazuje na kilka możliwości: brak należytej konserwacji rowu, zagospodarowanie działki nr A (utwardzenie terenu), czy też zasypanie rowu i przepustu. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz pozyskał opinię biegłego I.H. Organ pozyskał również opinię z 10 lipca 2024 r. biegłej K.K. "dotyczącą odpływu wód z drogi wojewódzkiej oraz przyległych gruntów z ujściem do systemów melioracyjnych, tj. rowu pomiędzy działką o numerze ewidencyjnym B i działką o numerze ewidencyjnym C obręb M., gm. Gniewkowo. Z opinii wynika przede wszystkim, że główną i bezpośrednią przyczyną zalania działki nr A w latach 2018-2024 był brak drożności rowu przydrożnego X wzdłuż pasa drogi nr [...], który wynikał z zasypania przepustu pod zjazdem na działkę nr E, a także w wyniku zasypania przepustu pod droga wojewódzką [...] oraz zasypania przepustu pod drogą wojewódzką [...] oraz zasypania rowu nr Y na działce nr B. Decyzją z dnia 25 lutego 2025 r., nr RM.6343.1.3.2017, Burmistrz Gniewkowa nakazał właścicielowi działki nr B obręb M. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez przywrócenie parametrów rowu nr Y na działce nr B obręb M. do stanu sprzed 2017 r. oraz drożne połączenie rowu nr Y z wylotem przepustu zlokalizowanego na działce nr B obręb M. wg ekspertyzy geodety z dnia 11 lutego 2021 r." (pkt 1) oraz "przywrócenie zagłębienia bezodpływowego na działce nr B obręb M. do stanu sprzed 2017 r. na powierzchni około 0,35 ha wg mapy topograficznej (ryc. 4) załączona do opinii z dnia 10 lipca 2024 r." W punkcie drugim rozstrzygnięcia Burmistrz nakazał wykonanie obowiązków zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu wraz z uregulowaniem stanu prawnego zgodnie z prawem wodnym; w punkcie trzecim określił termin 180 dni od uostatecznienia się decyzji na wykonanie obowiązków. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w dominującej części stanowiącym przytoczenie dotychczasowego toku postępowania, Burmistrz przywołał treść art. 29 ust. 1, 2 i 3 p.w. z 2001 r. oraz dokonał ogólnoprawnych rozważań dotyczących opisanej w tych przepisach instytucji. Wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego da się ustalić, iż spełniona została przesłanka o zmianie stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą na grunty sąsiedniej, tj. na działkę nr A. Organ stwierdził, że główną przyczyną było zniszczenie rowu melioracyjnego nr Y poprzez zaspanie pierwszej części przedmiotowego rowu przez właściciela działki nr B, a co wynika z czterech pozostających w dyspozycji organu opinii biegłych (trzech sporządzonych przez powołanych przez organ oraz jednej przedłożonej do akt przez skarżącą, sporządzonej przez biegłego J.N. na potrzeby postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącej). Zaznaczył, że powyższa opinia nie jest jednoznaczna co do charakteru rowu nr Y jako rowu melioracyjnego melioracji szczegółowej, ale pozostali biegli nie mieli w tym zakresie wątpliwości. Organ szczegółowo opisał ustalenia techniczne dotyczące przedmiotowego rowu, jak i historię ingerencji w to urządzenie; opisał aktualny sposób spływu wód z działki nr A oraz ustalone przyczyny cofania się wody na ww. działkę (zasypanie rowu, zatkanie przepustu usytuowanego naprzeciw tego rowu. Odniósł się do roli rowu przydrożnego nie tylko jako urządzenia odwadniającego drogę nr [...], ale również będącego elementem systemu odwadniania całego obszaru, a którym – z uwagi na zatkanie przepustu przy działce nr B oraz zasypanie rowu nr Y – woda spływająca z działki nr A cofa się z powrotem na tę działkę. Organ wskazał, że zasypano nadto zagłębienie na działce nr B, zmieniając występujące w tym zagłębieniu pastwisko (bagno) na grunty orne, a zamiast spływu wody w kierunku zagłębienia, nastąpiła zmiana spadku terenu, a tym samym kierunku wód opadowych. Burmistrz odniósł się do sposobu zagospodarowania terenu działki nr A, wskazując, że aktualny sposób (dom mieszkalny, zabudowa inwentarska i gospodarcza) istnieje od ponad 50 lat, a w ostatnich latach nie notowano znacznego, istotne wzrostu powierzchni terenu zabudowanego, a kapitalne znaczenie dla prawidłowego odwodnienia działki nr A ma utrzymanie drożności wykonanego w latach 30-tych XX wieku przepustu, którym wody z tej działki spływają do rowu przydrożnego X i dalej do rowu Y. Organ stwierdził, że na działce nr A występuje szkodliwe oddziaływanie wód (zalanie posesji, zniszczenie sadu, zawilgocenie piwnic, ścian i przyziemi budynków) oraz istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy tym oddziaływaniem a zmianą w funkcjonowaniu urządzeń wodnych na działce nr B. Organ wskazał ponadto potencjalne wystąpienie szkody na gruntach sąsiednich, tj. działek nr B, C, F, D i E. W ocenie organu wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 29 ustawy. Organ odniósł się do uwag skarżącej co do nielegalnego wprowadzania wód opadowych przez właściciela działki nr A do rowu przydrożnego i rowu nr Y, wskazując, że odprowadzanie to jest legalne, albowiem odbywa się przy wykorzystaniu instalacji historycznej, dla której nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne lub legalizacja – zgodnie z przepisami Prawa wodnego z 1974 r. Odniósł się też do pozostałych zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą, dotyczących prawidłowej oceny opinii biegłych i wynikających z nim okoliczności, jak i do kwestii prawidłowości wykonania przepustów przy działkach nr A i B. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z 26 czerwca 2025 r., nr SKO.436.4.2025, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami SKO zawartymi w decyzji z 13 września 2021 r. Burmistrz ustalił stan stosunków wodnych na działkach, których dotyczyło postępowanie, wszechstronnie przeanalizował zaistniały problem hydrologiczny, zidentyfikował powiazania następstw i skutków zmian stanu wody związanych z dokonanym zagospodarowaniem działek. W ocenie SKO, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, zaś przeciwne twierdzenia skarżącej nie zostały poparte dowodami. SKO stwierdziło, że z uwagi na ustalenie istnienia związku przyczynowo - skutkowego między zmianą stosunków wodnych, a powstaniem szkody na działkach nr C, A i E, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej, jak uczynił to Burmistrz. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowody jest w tym zakresie spójny i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego, postulowanego przez skarżącą dowodu w postaci uzupełniającej opinii biegłego. Stwierdził, że z ustalonych okoliczności sprawy wynika, iż na skutek częściowego zasypania rowu nr Y oraz wylotu przepustu pod droga nr [...], zasypania przepustu pod zjazdem na działkę nr E i zagłębienia terenu na działce nr B doszło do naruszenia stanu wody, tj. zmiany kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą na grunty sąsiednie. Zmiany nastąpiły w 2017 r. Organ opisał, że rów X odbiera wody opadowe z działek nr A, D, E i G, a zasypanie przepustu pod zjazdem na działkę nr E, wylotu przepustu na wysokości działki B oraz zasypanie rowu Y spotęgowało stagnowanie wody w rowie X i spowodowało spiętrzenie wody i powstania cofki na teren działki nr A. Ponadto doszło do zasypania zagłębienia terenu na działce nr B – zasypano pastwisko i nieużytek (bagienko) i zmieniono na grunty orne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła T.G. domagając się jej uchylenia, wstrzymania wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej w zakresie przywrócenia zagłębienia bezodpływowego na działce nr B do stanu sprzed 2017 r., na pow. 0,35 ha; 2) art. 107 § 3 i art. 11 poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów skarżącej, w szczególności dotyczących opinii biegłej, oraz pominięcie inwentaryzacji powykonawczej krytego kanału wchodzącego na działkę nr B, z której wynika istotna wada konstrukcyjna urządzenia wodnego uniemożliwiająca odpływ wody z okolic budynku skarżącej; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego dowodu w postaci opinii biegłej, która wbrew logice stwierdziła, że nastąpiło nawiezienie mas ziemi na działkę nr B na pow. 0,35 ha o wysokości 2-3 m oraz pominęła kwestię niedopasowania rzędnej pobudowanego przepustu wchodzącego w działkę nr B; 4) art. 7 i 77 § 1 poprzez bezrefleksyjne przyjęcie za biegłą, że zmiana zagospodarowania pastwiska na grunty orne powoduje zmianę stosunków wodnych, podczas gdy zmiana zagospodarowania działki nr A (zabudowanie budynkami, wybetonowanie nawierzchni) nie ma wpływu na stosunki wodne; 5) art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na rzecz postawionych zarzutów, wskazując przede wszystkim, że decyzja jest niekonkretna w zakresie obowiązku wykonania zagłębienia (nie zawiera szczegółowych danych dotyczących docelowej głębokości zagłębienia ani rzędnych terenu) i nie sposób decyzji tej skonkretyzować w oparciu o załączniki w postaci mapy topograficznej i sytuacyjno-wysokościowej. Zakwestionowano prawidłowość opinii biegłej w zakresie okoliczności zasypania zagłębienia (skali takiego przedsięwzięcia). Zaprzeczyła ustaleniom biegłej, przyjętym przez organ, co do zasypania zagłębienia. Zarzuciła nieprawidłowe pominięcie dowodu w postaci powykonawczej mapy geodezyjnej kanału krytego z 2018 r. na okoliczność, że przyczyną problemu z odpływem wód jest różnica poziomów pomiędzy przepustem a odpływem na drugim końcu rowu nr Y. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 15 października 2025 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 20 maja 2026 r. uczestnik postępowania J.B podtrzymał, że dla uregulowania stosunków wodnych koniecznym jest udrożnienie rowu nr Y, co również wskazał biegły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazano. Rozważania dotyczące prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gniewkowa rozpocząć należy od analizy zasadniczych kwestii procesowych towarzyszących tym rozstrzygnięciom. Warunkują one bowiem to czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji podlegać może ocenie merytorycznej (tj. ocenie tego, czy decyzja w sposób prawidłowy rozstrzyga sprawę in meriti). Zasadniczą kwestią od której należało zatem rozpocząć kontrole legalności zaskarżonej decyzji, było precyzyjne ustalenie, na jakiej podstawie prawnej toczyło się kontrolowane postępowanie, jaki zakres przedmiotowy objęło rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanych decyzjach, i wreszcie, czy rozstrzygające organy były właściwe rzeczowo do załatwienia sprawy toczącej się w oparciu o daną normę prawną. W warunkach niniejszej sprawy jest to kwestia istotna tym bardziej, że postępowanie to zostało wszczęte jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. – publ. jak wcześniej wskazano). Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.B. -właściciela działki nr A w miejscowości M., gm. Gniewkowo, który podaniem z 10 marca 2017 r. zwrócił się do Burmistrza Gniewkowa o przywrócenie do stanu poprzedniego urządzeń melioracyjnych (rowu) na terenie działki nr B, stanowiącej własność skarżącej T.G. Podniósł że ingerencja skarżącej w te urządzenia skutkuje zaburzeniem spływu wód opadowych z terenu działki nr A, cofaniem się tych wód, czego konsekwencją jest z kolei szkodliwe oddziaływanie na działkę nr A (podtapianie terenu, niszczenie zabudowań). Wnioskodawca wskazał, jako podstawę swego żądania wprost art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepis ten stanowił w ust. 1, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie z art. 29 ust. 2 p.w. z 2001 r. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W myśl art. 29 ust. 3 jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z uwagi na treść dalszych rozważań dotyczących prawidłowości kontrolowanego postępowania, już w tym miejscu stwierdzić należy, że ramy tego postępowania (tryb, w jakim rozstrzygać winien organ będący adresatem wniosku strony) określane są treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy: przedmiot postępowania, a co za tym idzie jego podstawa prawna, warunkowany jest żądaniem strony inicjującej będącej dysponentem tego postępowania. Przywołać należy tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 13 września 2024 r., sygn. III OSK 577/23 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), które wyrażone zostało co prawda na podstawie instytucji przywrócenia stosunków wodnych opisanej już w nowym Prawie wodnym (art. 234 ust. 3 nowego p.w.), ale które w pełni zachowuje aktualność również wobec postępowań restytucyjnych prowadzonych na podstawie poprzedniej ustawy, a - generalnie rzecz biorąc - odnieść można to stanowisko do każdego z postępowań administracyjnych, niezależnie od ich przedmiotu, jeżeli wszczynane są one na wniosek. NSA stwierdził, że o ile postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie (art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., art. 234 ust. 3 nowego p.w.) może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek, to jeżeli to strona składa wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, wskazując podstawę prawną jego prowadzenia oraz żądanie, które jest z tą podstawą skorelowane, organ nie ma obowiązku rozważania, czy możliwe, dopuszczalne i korzystniejsze dla strony jest prowadzenie innego postepowania administracyjnego. NSA wskazał, że w postępowaniach administracyjnych o charakterze wnioskowym obowiązuje zasada dyspozycyjności, której istota sprowadza się do tego, że to strona podejmuje decyzję o jego wszczęciu, składając stosowny wniosek do właściwego organu administracji publicznej. Treść wniosku właściciela działki nr A wyznaczała zatem ramy przedmiotowe prowadzonego postępowania, które organ będący adresatem wniosku winien uwzględnić i ocenić w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej. Efektem tej oceny winno być także ustalenie, czy jest on właściwy w sprawie opisanej we wniosku, a jeżeli tak – to czy w zakresie całości żądania, czy może tylko w jego części. Rozwinięcie tej kwestii nastąpi w dalszej części uzasadnienia, albowiem istotnym jest tutaj nakreślenie również kontekstu zmian legislacyjnych zaistniałych w toku postępowania. Jak nadmieniono, przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. zastąpione zostały regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Nowe prawo wodne weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Ustawa z 20 lipca 2017 r. uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 nowego p.w.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Należy również przywołać, że w przepisach międzyczasowych nowego p.w. ustawodawca przyjął, iż o ile w sprawach niezakończonych zachowują moc regulacje dotychczasowe, to w określonym zakresie spraw dotychczas właściwe organy tracą kompetencję do ich końcowego rozpoznania ("dokończenia" postępowania) na rzecz organów powołanych mocą nowego p.w. Art. 545 ust. 5 nowego p.w. stanowi bowiem, że organy, które po wejściu w życie ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Resumując – w sprawach wszczętych i niezakończonych moc zachowują przepisy p.w. z 2001 r., jednak w zależności od przedmiotu sprawy zmienia się właściwość organu władnego do jej rozpoznania (albowiem właściwość podąża za przedmiotem). Organy, które dotychczas posiadały kompetencję do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z dniem 1 stycznia 2018 r. miały bezzwłocznie przekazać prowadzone przez siebie sprawy do organów właściwych do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w myśl regulacji nowego p.w. Na gruncie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2017 r. organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych był starosta, zgodnie z art. 140 ust. 1 p.w. z 2001 r. Zgodnie zaś z art. 397 ust. 3 pkt 1 nowego p.w. organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych został dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Jak przywołano wcześniej, zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. organem właściwym do wydawania decyzji w był wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organy te zachowały kompetencję w sprawach przywrócenia poprzedniego stanu wód, w przypadku ich szkodliwego oddziaływania, również na gruncie nowego p.w. (art. 234 ust. 3 tej ustawy). Należy podkreślić, że art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił normę generalną określającą obowiązki związane z utrzymaniem określonych stosunków wodnych na posiadanej nieruchomości i zakazem ich zmiany ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Przepis odnosi się do ogólnego pojęcia "stanu wody na gruncie" oraz powiązanego z nim pojęcia "zmian w odpływie wody" (opadowej, ze źródeł). Nie ma w nim zaś mowy o urządzeniach wodnych, wobec których zaistniała ingerencja skutkująca właśnie zmianą tego stanu wody lub odpływu wód – ze szkodą na grunty sąsiednie. Definicja urządzenia wodnego została zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. z 2001 r., który wskazuje, że do urządzeń tych zalicza się m.in. kanały i rowy. O konsekwencjach niewywiązywania się z obowiązku utrzymywania urządzenia wodnego w należytym stanie (w celu zachowania ich funkcji) stanowił art. 64b p.w. z 2001 r., zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Jeżeli zaniedbane urządzenie wodne stanowiło urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy (do których zaliczają się m.in. rowy), to zastosowanie znajdował art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r., zgodnie z którym jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 (utrzymania urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – przyp. Sądu) nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Zarówno art. 64b jak i art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. stanowiły lex specialis wobec art. 29 ust. 3 tej ustawy w tym sensie, że przepisy te precyzowały zakres możliwego rozstrzygnięcia sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta) oraz starostę, jako organu właściwego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. O ile wójt (burmistrz, prezydent) miał kompetencję do rozstrzygania o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego stanu wód na gruncie, których zmiana wywołała szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, to w przypadku, gdyby okazało się, że zmiana ta była wynikiem nienależytego utrzymania, ingerencji lub likwidacji urządzenia wodnego, w tym urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – to obowiązki polegające na przywróceniu funkcji tego urządzenia mógł nałożyć tylko organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych (starosta). Innymi słowy, jeżeli w sprawie pojawiał się element dotyczący urządzenia wodnego w rozumieniu ustawy, którego nienależyte utrzymanie lub nielegalna modyfikacja (w tym likwidacja) powoduje zmianę stanu wód ze szkodą dla działek sąsiednich, właściwość organu ocenia się na podstawie art. 64b i art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. Jeżeli zaś zmiana stanu wód na gruncie nie wiązała się z ingerencją w istniejące urządzenia wodne, ale została wywołana np. zmianą lokalnej topografii gruntu, wykonaniem przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, wykonaniem odpływu wody opadowej na grunt sąsiedni – właściwym do wydania decyzji pozostawał wójt (burmistrz, prezydent). Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2025 r., sygn. III OSK 6730/21 (dostępny jw.) "celem art. 29 p.w. (z 2001 r. – przyp. Sądu) jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów". Takimi odrębnymi przepisami są właśnie art. 64b i 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. Jeszcze raz przypomnieć tutaj należy, że w związku ze zmianą stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2018 r. organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych stał się – w miejsce starosty – właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Spory kompetencyjne pomiędzy starostami a dyrektorami RZGW w związku z wejściem w życie nowego p.w. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął rozstrzygać w ten sposób, że w sprawach, których prawo wodne z 2001 r. przewidywało właściwość "organu właściwego do wydawania pozwolenia wodnoprawnego", a organem tym był dotychczas starosta, w związku z wejściem w życie nowego p.w. wszelkie kompetencje w tym zakresie przejęły organy PGW, jako organy od teraz "właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego" (vide: postanowienia NSA: z 12 lutego 2019 r., sygn. II OW 192/18; z 19 marca 2019 r., sygn. II OW 246/18 – dostępne jw.). To oznacza, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie art. 64b i 77 ust. 2 p.w. z 2001 r., właściwość z dniem 1 stycznia 2018 r. uzyskały organy PGW. Podsumowując tę część rozważań należy zatem podkreślić dotychczas poruszone, dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze – postępowanie w sprawie wniosku z 10 marca 2017 r., w związku z precyzyjną treścią tego wniosku, miało jasno zakreślony przedmiot oraz podstawę procesową - art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., znajdującego zastosowanie w związku z art. 545 ust. 4 nowego p.w. Organ, związany żądaniem wniosku, mógł prowadzić przedmiotowe postępowanie tylko w zakresie wyznaczonym tym wnioskiem. Po drugie – w zakresie wszelkich ingerencji w urządzenia wodne, w tym urządzenia melioracji wodnych, organem właściwym był – zgodnie z art. 545 ust. 5 nowego p.w. – właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Analizując w kontekście wyżej poczynionych rozważań treść wniosku oraz treść rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, Sąd stwierdził, że Burmistrz Gniewkowa wykroczył poza swoją właściwość, obejmując rozstrzygnięciem nałożenie obowiązku doprowadzenia rowu nr Y do stanu "sprzed 2017 r.", udrożnienia przepustu łączącego ten rów oraz drożnego połączenia rowu nr Y z wylotem przepustu zlokalizowanego na działce nr B obręb M. Po pierwsze wskazać należy, że we wniosku z 10 marca 2017 r. właściciel działki A domagał się ochrony na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., choć we wniosku nakierowywał już na kwestię prawidłowości funkcjonowania rowu na działce skarżącej (nr B), zlokalizowanego wzdłuż działki nr C. Jedno z dokonanych w toku długotrwale prowadzonego postępowania (12 lat) ustaleń bezspornie już w zasadzie wskazuje, że zarówno przedmiotowy rów, jak i powiązane z nim przepusty stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Przywołać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Przepust rowu jest bez wątpienia "budowlą związaną z nim funkcjonalnie", przy czym zaznaczyć wypada, że art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kwalifikuje przepust jako budowlę w rozumieniu tej ustawy niezmiennie od 31 maja 2004 r. Kwalifikację rowu nr Y jako rowu melioracji szczegółowych jednoznacznie wskazują przede wszystkim trzy z czterech ekspertyz pozyskanych na potrzeby tego postępowania. W opinii autorstwa biegłego I.H. z 26 grudnia 2017 r. stwierdza on, że rów pomiędzy działkami nr B i C oznaczony numerem Y jest liniowym urządzeniem szczegółowym melioracji wodnych (str. 2 opinii – k. 126 akt adm.). Taki charakter rowu potwierdza też ekspertyza P.G. z 9 marca 2021 r. (k. 300 akt adm.) oraz opinia K.K. (str. 26 opinii – k. 558 akt adm.). Niejednoznacznie w tym zakresie wypowiedział się jedynie biegły J. N. w opinii z 5 sierpnia 2020 r., sporządzonej na potrzeby postępowania karnego, ale z inicjatywy dowodowej skarżącej dołączonej do akt niniejszej sprawy. W opinii tej jednoznacznie jednak biegły potwierdza, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym (k. 258 akt adm.). Ponadto stwierdzić należy, że wskazane w rozstrzygnięciu organu I instancji zagłębienie bezodpływowe (pkt 2) zakwalifikować należy jako zbiornik wodny (śródpolne oczko wodne), okresowo deponujący wodę spływającą z gruntów położonych wyżej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.w. z 2001 r. zbiorniki wodne stanowią urządzenia wodne melioracji podstawowych. Niezależnie od tego, czy zbiornik taki kwalifikuje się jako urządzenie wodne, czy też nie, zastosowanie będą miały do niego odpowiednio przepisy dotyczące tych urządzeń – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a p.w. z 2001 r. Zestawiając zatem powyższe okoliczności dotyczące tego, w jakim zakresie rozstrzygnął organ I instancji, z tym, jaki przedmiot mógł on objąć swoim rozstrzygnięciem zgodnie z właściwością ustaloną wedle opisanych wcześniej reguł, stwierdzić należy, że decyzja I instancji została częściowo podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd dostrzega, że w toku postępowania Burmistrz podjął próbę przekazania sprawy organowi właściwemu (błędnie pierwotnie kierując akta do starosty, który od 1 stycznia 2018 r. utracił właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, a więc również w sprawach prowadzonych w oparciu o art. 64b i 77 ust. 2 p.w. z 2001 r.). Nie można pominąć także i tej okoliczności, że w następstwie przekazania sprawy przez starostę organowi PGW Wód Polskich Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie wydał decyzję (brak w aktach sprawy) w trybie art. 191 nowej ustawy Prawo wodne. Ta decyzja została jednak uchylona ostateczną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie z 27 stycznia 2020 r. (znak GD.RPU.0241.3.2019.BK). Burmistrz w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że z treści ww. decyzji wynika, że organ odwoławczy Wód Polskich uznał, że sprawa związana z ingerencją w urządzenia wodne i odprowadzania wód należy do właściwości Burmistrza Gniewkowa. Na tej podstawie dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie przekazał sprawę zwrotnie Burmistrzowi. Z analizy akt sprawy wynika, że Burmistrz Gniewkowa "podporządkował się" temu stanowisku w konsekwencji czego prowadził dalej rozszerzone przedmiotowo postępowanie, przy czym nie ograniczył go do zakresu regulacji art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, czy i w jaki sposób organ PGW I instancji załatwił wniosek inicjujący postępowanie w zakresie wykraczającym poza art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. (czy też przekazał sprawę w jej całokształcie Burmistrzowi). Wskazuje na to nadto treść decyzji Burmistrza z 25 lutego 2025 r. mimo, że organ powołał w podstawie prawnej wyłącznie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Organ wskazał wszakże zakres sprawy "po uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu PGW Wody Polskie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie i przekazaniu sprawy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu pismem z dnia 1 lipca 2020 r. (data wpływu 6 lipca 2020 r.), po ponownym uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organowi pierwszej instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie odpływu wód z drogi wojewódzkiej oraz przyległych gruntów z ujściem do systemów melioracyjnych tj. do rowu pomiędzy działką nr B i działka nr C obręb M. gmina Gniewkowo". Szczególnego podkreślenia w tej sytuacji wymaga, że wyrażone w tej sprawie przez DRZGW w Gdańsku PGW Wody Polskie stanowisko co do braku właściwości rzeczowej organu Wód Polskich do załatwienia sprawy w której wszczął on postępowanie dotyczące nie zmiany stanu wód na gruncie lecz zagadnień związanych z nielegalną ingerencją właścicieli nieruchomości w stan urządzeń melioracji wodnych – z pewnością nie wiązało Burmistrza jako organu samorządowego. Burmistrz uprzednio w trybie art. 65 k.p.a stwierdził swą niewłaściwość, i przekazał sprawę do załatwienia zgodnie z właściwości pierwotnie błędnie staroście. W związku z przywołana zmiana stanu prawnego i przepisami przejściowymi sprawa trafiła jednak zgodnie z właściwością do spraw pozwoleń wodnoprawnych organu PGW Wody Polskie. Co więcej organ ten wszczął postępowanie w sprawie i wydał decyzję, która została uchylona decyzją kasacyjna organu II instancji wraz ze wskazaniem na brak właściwości dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych nieuprawnione było jednak zwrotne przekazanie sprawy przez organ administracji rządowej do Burmistrza. Zaistniała bowiem sytuacja prawna określana jako negatywny spór kompetencyjny, tj. organ, któremu uprzednio sprawa została przekazana w trybie art. 65 k.p.a. również uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy. Procedura administracyjna reguluje wprost takie właśnie sytuacje w taki sposób, że do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy organem administracji rządowej i organem samorządu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a.), do którego ze stosownym wnioskiem winien wystąpić Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie. Zwrócenie sprawy ponownie Burmistrzowi stanowiło zatem działanie niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei jeśli ów organ jednak zwrócił sprawę Burmistrz, to ten organ również z urzędu zobowiązany jest przestrzegać swojej właściwości. W tej części sprawy, która w istocie nie dotyczyła naruszenia stosunków wodnych, winien zatem przed dalszym procedowaniem i rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Żaden z organów nie dopełnił tego obowiązku. Na obecnym etapie sprawy Sąd zważył, że w efekcie powyższego naruszenia przepisów postępowania i pośrednio również przepisów o właściwości Burmistrz, niezależnie od pierwotnie właściwej oceny odrębności żądań i kwestii poruszanych przez wnioskodawcę w istocie połączył w jednym postępowaniu kilka odrębnych spraw administracyjnych, należących w części do kompetencji innego organu. Ta karkołomna próba nie mogła doprowadzić do wydania decyzji odpowiadającej prawu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy błędną decyzję, wydaną w części przez organ niewłaściwy. Przy czym to stwierdzenie wynika z oceny całości zgromadzonych akt administracyjnych i treści decyzji organu I instancji oraz organu odwoławczego. Nie świadczy o rzeczywistym przedmiocie i zakresie sprawy samo tylko wskazanie podstawy prawnej decyzji. Wobec powyższego na obecnym etapie sprawy oceny właściwości burmistrza do wydania decyzji w sprawie objętej przedmiotowym postępowaniem musi dokonać sąd administracyjny dokonujący w całokształcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynik tej oceny został przedstawiony we wcześniejszych rozważaniach, co skutkować musiało samoistnie wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwej decyzji Burmistrza z 25 lutego 2025 r. oraz utrzymującej ja w mocy zaskarżonej decyzji SKO. Wskazać jednocześnie należy, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi kwalifikowaną wadę, skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Aby zapobiec takiej sytuacji w niniejszej sprawie o znacznie skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym konieczne jest właściwe rozdzielenie "skumulowanego" przez organ I instancji postępowania w taki sposób, aby wydzielić sprawę w której żądania wnioskodawcy lub być może także inne żądania zgłoszone w toku postępowania przez skarżącą przekazać do załatwienia organowi właściwemu rzeczowo dla danego rodzaju spraw. Nie budzi wątpliwości, że reforma Prawa wodnego wprowadzona od 1 stycznia 2018 r. mała na celu przekazanie spraw związanych ze znaczna specyfiką regulacji wyspecjalizowanym i wydzielonym z systemu administracji rządowej organom Wód Polskich. Jak wskazano Burmistrz Gniewkowa ostatecznie prowadził postępowanie "zbiorcze" w sprawie odpływu wód z drogi wojewódzkiej oraz przyległych gruntów z ujściem do sytemu melioracji tj. do rowu pomiędzy działką nr B i działką nr C obręb M. gmina Gniewkowo, w którym zarówno ten organ jak i strony postępowania o sprzecznych interesach podnosiły i rozważały zagadnienia znacząco wykraczające poza sprawę administracyjną oparta o normę art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r.. W sposób nieuprawniony bowiem organ ten obejmował przedmiotem postępowaniem kwestie, co do których właściwym był inny organ administracji, wobec uchylenia się od rozpatrzenia zagadnień związanych ze sprawą regulacji stosunków wodnych ale w kontekście urządzeń wodnych i urządzeń melioracyjnych – inny właściwy organ administracji. W konsekwencji, mimo oczywistej wadliwości tak prowadzonego przez Burmistrza postępowania i rozstrzygnięcia , nie budzi wątpliwości , że był on właściwy i pośrednio prawidłowo w części gromadził materiał dowodowy dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej określonej pierwotnie wnioskiem inicjującego to postępowanie J.B. Burmistrz pozostaje organem właściwym do rozpoznania wniosku właściciela działki nr A w zakresie wyznaczonym powołaną podstawą tego wniosku, tj. do rozpoznania sprawy prowadzonej w oparciu o art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. zależne jest od ustalenia, po pierwsze - czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, a po drugie - czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wymagane jest w tym względzie ustalenie, że między zmianą stanu wody na gruncie oraz szkodą na gruncie sąsiednim, istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji na zasadzie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Jak nadmieniono wcześniej działaniem takim jest m.in wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (wykluczyć jednak tu należy, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami wszelkie działania, które odnoszą się do urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych, wtedy bowiem zastosowanie znajdują przepisy art. 64b lub 77 ust. 2 p.w. z 2001 r.). Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. jest restytucja poprzedniego stanu wody na gruncie. Powyższe nierozerwalnie wiąże się z tym, że prawidłowe rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. musi przede wszystkim poprzedzać zidentyfikowanie stanu pierwotnego wód na gruncie, co pozwoli dopiero na dalsze ustalenie, czy w istocie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, wywołanej zmianą ilości wody gromadzonej na terenie tej działki, zmianę kierunku jej spływu, zmianę intensywności jej spływu, zmianę parametrów absorbcji wody przez grunt, etc. (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. III OSK 421/23 – dostępny jw.). Następnie ustaleniu podlega to, czy zmiana ta, jeżeli zaistniała, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkody na gruntach sąsiednich muszą być bowiem przyczynowo - skutkowym następstwem tych zmian. W ramach swojej właściwości wyznaczonej treścią art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. organy obu instancji nie ustaliły w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak kształtował się stan wód na gruncie skarżącej w okresie poprzedzającym szkodliwe oddziaływanie. Nie została zatem ustalona podstawowa przesłanka umożliwiająca rozważanie w ogóle, czy w sprawie nastąpiła "zmiana stosunków wodnych". Organy wywiodły, że okoliczność ta samoistnie wynika z ingerencji skarżącej w urządzenia wodne, jednak prawidłowe zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. nie może opierać się na ustaleniu faktu potencjalnie powodującego zmianę stanu wód (tutaj: ingerencji w urządzenia wodne), ale na ustaleniu samej zmiany. By to ustalić, konieczne jest zidentyfikowanie stanu pierwotnego oraz stanu po zmianie. Brak analizy co do tego, jak stan wód na gruncie skarżącej kształtował się przed wystąpieniem szkód na działce nr A, uniemożliwia prawidłowe rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. Nie jest bowiem wiadome, czy zaistniała zasadnicza przesłanka warunkująca zastosowanie tego przepisu. Jako że organy za podstawowy dowód w sprawie przyjęły ekspertyzę K. K., stwierdzić należy, że o ile szczegółowo odnosi się ona do kwestii spływu wód urządzeniami wodnymi z działki nr A, identyfikując przyczyny stagnowania wody na tej działce, to nie wypowiada się w ogóle, jaki był stan wód na działce nr B przed zaistnieniem tego stagnowania. Sąd nie ma oczywiście wiadomości specjalnych dotyczących metodologii badań np. składu mineralnego (warstw) gleby, pozwalających na ustalenie okresu, w którym zaistniała zmiana profilu hydrologicznego gruntu. Wnioski eksperta w tym zakresie, mające węzłowe znaczenie z punktu widzenia art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., bez wątpienia winny jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści ekspertyzy sporządzanej na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu, wraz ze stosowną argumentacją specjalistyczną. Emanacją powyższej istotnej wady decyzji Burmistrza jest, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, także wadliwa konstrukcja rozstrzygnięcia decyzji z 25 lutego 2025 r. i to zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. I tak Burmistrz nakazał: 1. "Właścicielowi działki nr B obręb M. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez: 1) przywrócenie parametrów rowu nr Y na działce nr B obręb M. do stanu sprzed 2017 r. oraz drożne połączenie rowu nr Y z wylotem przepustu zlokalizowanego na działce nr B obręb M. wg ekspertyzy geodety z dnia 11 lutego 2021 r. 2) przywrócenie zagłębienia bezodpływowego na działce nr B obręb M. do stanu sprzed 2017 r. na powierzchni około 0,35 ha wg mapy topograficznej (ryc. 4) załączona do opinii z dnia 10 lipca 2024 r. 2. Powyższe czynności należy wykonać zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu wraz z uregulowaniem stanu prawnego zgodnie z prawem wodnym, 3. Ustala się wykonanie ww. czynności w terminie 180 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna." W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie to nie precyzje jednoznacznie adresata obowiązków określonych decyzją administracyjną. Adresatem takim powinien każdorazowo być konkretnie indywidualnie oznaczony podmiot praw i obowiązków publicznoprawnych. Należy zatem wskazać jednoznacznie osobę fizyczną, osobę prawną, lub inną jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej. Rozstrzygnięcie administracyjne nie może dawać przestrzeni do jakichkolwiek domysłów co do tego, na kogo nakłada obowiązki lub przyznaje uprawnienia. Wydając decyzję administracyjną organ uwzględnia obowiązujący stan faktyczny i prawny, zatem nakładając obowiązki na właściciela konkretnej nieruchomości będącego osobą fizyczną, należało wskazać dane osobowe tej osoby czyli imię i nazwisko. Po wtóre ogólnikowy i odsyłający sposób określenia nałożonych obowiązków nie tylko uniemożliwia prawidłowe wykonanie decyzji stronie lecz również ewentualne przymusowe egzekwowanie decyzji w wypadku jej niewykonania przez adresata – w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oran I instancji nakazał między innymi przywrócenie stanu rowu nr Y "do stanu sprzed 2017 r." (abstrahując już od tego, że w przedmiocie przywracania urządzeń wodnych Burmistrz na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. wypowiadać się nie mógł). Nie jest to po pierwsze konkretna data graniczna, a poza tym nie jest jasne, na jakiej podstawie została ona w ten sposób określona. Nie zostało wykazane bowiem, że stan wód na gruncie skarżącej zmienił się właśnie w 2017 r. i konkretnie do jakiego stanu należy doprowadzić. Jednakowoż nie jest również pomocne ani prawidłowe odesłanie w rozstrzygnięciu decyzji organu administracji publicznej do bliżej nieokreślonego dokumentu "wg ekspertyzy geodety z dnia 11 lutego 2021 r." Nie tylko nie określono tu precyzyjnie tego dokumentu, przez kogo został sporządzony, ale także niedopuszczalne jest nakładanie obowiązków bez określenia ich treści w decyzji. Ani w rozstrzygnięciu ani jego uzasadnieniu te konkretne wymogi nie zostały przez organ wskazane. Nadto ów dokument nie stanowi wszakże załącznika do decyzji, nie stanowi jej elementu. Analogiczne uwagi należy odnieść do rozstrzygnięcia w pkt 1.2 decyzji Burmistrza. Nie może wywrzeć oczekiwanego skutku i niezrozumiały jest w ocenie Sądu równie ogólnikowy nakaz sformułowany w pkt 2 decyzji tj.: "powyższe czynności (które wszakże nie zostały wprost określone w decyzji – przypis Sądu) wykonać zgodnie z mapą sytuacyjno- wysokościową Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu wraz z uregulowaniem stanu prawnego zgodnie z Prawem wodnym" Żadnej z powyższej wytkniętych wad, czy to dotyczących samej właściwości organu I instancji w zakresie nałożonych obowiązków dotyczących urządzeń wodnych, czy też braków w ustaleniach stanu faktycznego dotyczących stanu pierwotnego wód na gruncie działki nr B, nie dostrzegł organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie odnosi się do w żaden sposób do opisanych wyżej okoliczności, ale zasadniczo składa się z przywołania dotychczasowego stanu sprawy (str. 1-7), lakonicznego potwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji (pierwszy akapit str. 8), ogólnego opisania zasad postępowania dowodowego z konkluzją o kompletności i spójności zgromadzonego materiału dowodowego (drugi akapit, str. 8) oraz przytoczenie wniosków z opinii biegłej (akapit trzeci, str. 8). Takie załatwienie niniejszej sprawy, tj. sprawy wielowątkowej, nastręczającej wątpliwości zarówno w zakresie właściwości (organ odwoławczy znał przecież treść decyzji własnej z 2 listopada 2017 r., nr SKO-431/59/17) jak i faktycznych podstaw rozstrzygania w oparciu o art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r., nie może być poczytane jako rozstrzygnięcie jej w zgodzie z - przede wszystkim - regułą postępowania dwuinstancyjnego z art. 15 k.p.a. zakładającą kompleksowe załatwienie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a nie jedynie kontrolę rozstrzygnięcia I instancji. Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje, że z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzji I i II instancji przedwczesna na tym etapie byłaby dalsza ocena merytorycznych zarzutów skargi, które koncentrują się w istocie na prawidłowości ustaleń w zakresie zaistnienia zmian w parametrach i funkcjach urządzeń wodnych, jak i możliwości doprowadzenia do realizacji (wykonania) obowiązków wskazanych w decyzji Burmistrza. Są to kwestie wtórne wobec wad decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, opisanych w pierwszej części niniejszych rozważań prawnych. Za zasadne jednak już na tym etapie Sąd uznał wyjaśnienie, w kontekście uwag skarżącej co do konkretności nałożonego obowiązku, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 p.w. powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły, a w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, wówczas organ winien określić je samodzielnie tak, by były one dla adresatów czytelne, a w razie wątpliwości organ winien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie niejasnych kwestii i nieprecyzyjnych powinności (vide: wyrok WSA w Łodzi z 13 maja 2014 r., sygn. II SA/Łd 1349/13 – dostępny jw.). Wskazania co do dalszego postępowania organu, tj. reguł identyfikowania własnej właściwości w sprawie oraz koniecznych do dokonania ustaleń stanu faktycznego, wynikają bezpośrednio z niniejszego uzasadnienia. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że brak możliwości zastosowania któregoś z alternatywnych środków zapobiegawczych opisanych w art. 28 ust. 3 p.w. z 2001 r. – bez ingerencji w urządzenia wodne – oznaczać będzie również brak możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Wtedy żądanie wnioskodawcy, oparte o prawidłową podstawę prawną, winno zostać skierowane do organu właściwego w sprawach utrzymania urządzeń wodnych, ewentualnie w ramach sygnalizacji Burmistrz winien przekazać stosowne informacje o swych ustaleniach temu organowi, celem rozważenia wszczęcia postępowania z urzędu. W tym miejscu, mając na uwadze konieczność uzupełnienia dotychczasowego postępowania dowodowego oraz postawę skarżącej wynikająca z analizy akt administracyjnych sprawy, należy jednak podkreślić, że prawu strony postępowania administracyjnego do czynnego udziału w tym postępowaniu nie towarzyszy prawo do działań obstrukcyjnych. W sytuacji zatem gdy np. jedna ze stron postępowania utrudnia lub w istocie znacząco uniemożliwia dokonywanie czynności wyjaśniających niezbędnych do prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (takich jak oględziny nieruchomości, dokonywanie pomiarów, próbek itp.), nie może na dalszym etapie postępowania skutecznie kwestionować ustaleń dokonanych przez organ na podstawie pozostałych dowodów. Obowiązkiem i celem postępowania administracyjnego zainicjowanego w niniejszej sprawie przez J.B. było rzetelne i wszechstronne ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego zastosowania normy prawnej wskazanej jako podstawa żądania wnioskodawcy. Zgromadzony już obecnie materiał dowodowy dawał podstawy dla ustalenia, że to strona skarżąca spowodowała na gruncie zmiany stanu wody, które szkodliwie wpływają na nieruchomość wnioskodawcy (grunty sąsiednie). W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnie jego uzupełnienie celem właściwego ustalenia "stanu poprzedniego" i umożliwienia rzetelnego ustalenia i oceny możliwości i form przywrócenia do stanu poprzedniego przez konkretne czynności i działania lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Po wydzieleniu z akt sprawy tej części wniosków i pozostałych dokumentów, w tym stanowisk stron, w zakresie nieobjętych przedmiotem tej sprawy, organ winien również uwzględnić konieczność współdziałania z właściwym organem PGW Wody Polskie jeżeli okaże się to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W sprawie doszło po pierwsze częściowo do nieuprawnionego wkroczenia w kompetencje innych organów powołanych do rozstrzygania spraw związanych z ingerencją w urządzenia wodne (urządzenia melioracyjne) skutkujące szkodliwym oddziaływaniem na grunty, czego skutkiem było naruszenie art. 19 w zw. z art. 64b i 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. W zakresie zaś, w jakim organy mogły rozstrzygnąć w ramach swojej właściwości, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. poprzez przedwczesne rozstrzygnięcie, powzięte na podstawie niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a.