III OSK 1889/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1000/22 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.PW/4171/34/2022 w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 1000/22 po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium) z 20 czerwca 2022 r. znak: SKO.PW/4171/34/2022 w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że SKO decyzją z 20 czerwca 2022 r., znak SKO.PW/4171/34/2022 na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 624, dalej: "p.w.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego. Na podstawie tych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do wydania decyzji o nakazaniu właścicielom wyżej wymienionych nieruchomości przywrócenie stanu poprzedniego wody na działkach lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności; względnie o rozpatrzenie merytoryczne sprawy przez Sąd oraz wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego wody na działkach lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przeprowadzona przez Sąd kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 p.w. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził między innymi dwukrotny dowód z oględzin spornych nieruchomości – pierwsze oględziny odbyły się w dniu 10 czerwca 2021 r., natomiast drugie w dniu 1 lipca 2021 r., po intensywnych opadach deszczu. Następnie – już po wymienionych wyżej dwukrotnych oględzinach - organ przeprowadził dowód z opinii biegłego. Ekspertyza hydrologiczna, datowana na lipiec 2021 r., w sprawie ustalenia stanu wody na gruncie obejmująca działki oznaczone nr [...], autorstwa mgr inż. M.G. znajduje się w aktach sprawy (k. 375 – 480). W podsumowaniu opinii, na jej str. 54, autor wskazał, że: "Na działkach [...] uległy zmianie stosunki wodne. Przyczyną tych zmian jest podniesienie terenu wyżej wymienionych działek w wyniku działań inwestycyjnych ma poszczególnych działkach". Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że jedynie na działce [...] nie uległy zmianie stosunki wodne. W skardze kasacyjnej skarżąca reprezentowana przez adw. na podstawie art. 83 § 3 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w innym składzie; a w przypadku stwierdzenia podstaw do uchylenia w całości również zaskarżonego "postanowienia" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 czerwca 2022 r. wydanego w sprawie SKO.PW/4171/34/2022 przekazanie sprawy do rozpoznania temu organowi w zmienionym składzie, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. 2) przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność pełnomocnika "skarżącego". Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej jego wykładni oraz niewłaściwym jego zastosowaniu przez nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz ocenę znajdującego się materiału dowodowego bez jego wszechstronnego rozważenia, a dokładniej: 1) art. 234 p.w. w zakresie w jakim przyjęto, że podnoszona przez skarżącą szkoda w postaci utraconych korzyści wynikających z obniżenia wartości, jej nieruchomości nie podlega badaniu organów w postępowaniu o zmianę "stosunków wodnych", a tym samym nie stanowi realnej szkody: 2) art. 234 p.w. w zakresie w jakim, przyjęto, że hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. odnosi się do rzeczywistego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a nie hipotetycznego; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącej wydając decyzję z dnia 20 czerwca 2022 r. i opierając się na takiej podstawie prawnej, a przede wszystkim podstawie faktycznej, w tym wypadku organ prowadzący postępowanie najwidoczniej nie podjął niezbędnych czynności celem ustalenia faktu powstania szkody po stronie skarżącej w wyniku niewątpliwej zmiany "stosunków wodnych" oraz jak wysokie jest prawdopodobieństwo wystąpienia szkody hipotetycznej. Zupełnie błędne i nieprawidłowe były ustalenia organu I instancji na temat szkód powstałych na terenie nieruchomości skarżącej. W decyzji opartej w ocenie skarżącej o wadliwie wykonaną wizję lokalną (wizja lokalna dotycząca zmiany "stosunków wodnych" i ich skutków wykonywana w okresach bez opadów na terenach okolicznych) stwierdzono, że nie zaobserwowano śladów erozji wodnej spowodowanej spływem powierzchniowym jak również szkód materialnych. Argument ten był koronnym uzasadnieniem organu I instancji, który następnie powielił organ odwoławczy, a później najwidoczniej Wojewódzki Sąd Administracyjni w Krakowie. Od początku skarżąca nie zgadzała się z tymi ustaleniami, gdyż oczywistym było, że fakt braku zaobserwowania szkód w określone dni roku nie dawał argumentów pozwalających postawić tezę, że zmiany przeprowadzane przez właścicieli wyżej wymienionych działek sąsiadujących nie wpływają i nie będą wpływać na nieruchomość skarżącej powodując na jej terenie liczne szkody jeszcze w trakcie prowadzonego postępowania. Skarżąca zdecydowanie od początku nie zgadzała się z interpretacją przepisu art. 234 p.w. jaką przedstawiły kolejno Burmistrz Miasta i Gminy M., SKO a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organy te wadliwie w ocenie skarżącej wykluczyły zastosowanie art. 234 p.w. do przypadków, gdzie wystąpiła szkoda hipotetyczna, szkoda przyszła. Organy tego również nie wzięły pod uwagę szkody w postaci znacznego spadku wartości nieruchomości wywołanej naruszeniem "stosunków wodnych, która również bez wątpienia wystąpiła i której fakt skarżąca podnosiła od samego początku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wadliwie przyjął również, że podnoszona przez skarżącą szkoda, w postaci utraconych korzyści wynikających z obniżenia wartości jej nieruchomości nie podlega badaniu organów w postępowaniu o zmianę "stosunków wodnych". Szkoda - również w rozumieniu art. 234 p.w. - to nie tylko rzeczywisty uszczerbek, ale i utracone korzyści, z którymi mamy do czynienia w przypadku skarżącej już obecnie. Nie są to szkody hipotetyczne, a szkody faktyczne, które stosowny biegły jest w stanie określić w chwili obecnej. Uzasadniając wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania skarżąca kasacyjnie podaje, że w niniejszej sprawie konieczne jest rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii: 1) czy w świetle dyspozycji przepisów art. 234 p.w. podnoszona przez skarżącą szkoda w postaci utraconych korzyści wynikających z obniżenia wartości jej nieruchomości powinna podlegać również badaniu organów w postępowaniu o zmianę "stosunków wodnych" jako realna szkoda wynikająca ze szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie? 2) czy w świetle dyspozycji przepisów art. 234 p.w. hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. może odnosić się w nadzwyczajnych sytuacjach do hipotetycznego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie? Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia "art. 234 p.w.". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 234 p.w. Przypomnieć należy, że art. 234 p.w. składa się z pięciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Autorka skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinna wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, punkt, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1380/24). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 234 p.w. w zakresie w jakim, przyjęto, że hipoteza przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. odnosi się do rzeczywistego szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a nie hipotetycznego". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że organ I instancji przeprowadził między innymi dwukrotny dowód z oględzin spornych nieruchomości – pierwsze oględziny odbyły się w dniu 10 czerwca 2021 r., natomiast drugie w dniu 1 lipca 2021 r., po intensywnych opadach deszczu. W protokole z oględzin z dnia 10 czerwca 2021 r., (k. 321-326 akt adm.) pełnomocnik skarżącej J.W., zaprzeczyła, jakoby wystąpiły szkody na działkach jej córki (nr [...]). Z obu wypowiedzi wynika, że prowadzone postępowanie ma na celu - zdaniem skarżącej - uprzedzenie negatywnych skutków podnoszenia sąsiednich terenów, a możliwe szkody, które mogą wystąpić w przyszłości, w przypadku oberwania chmury czy gradu należy przewidzieć wcześniej. Na karcie 324 akt adm. w protokole z 10 czerwca 2021 r. napisano "Pani J.W. informuje, że chce uprzedzić negatywne skutki podnoszenia terenu interweniuje już na etapie podnoszenia terenu i planowania inwestycji sąsiadów. Oczekiwaniem Pani J. jest, aby Pan M.G. obniżył teren poziomu ścieżki rowerowej (dz. nr [...]). Z treści karty 322 akt adm. wynika, że biegły pytając o szkody na działce Pani W., Pani W. "odpowiada, że nie ma szkód ale w przyszłości mogą one wystąpić w przypadku oberwania chmury, gradu. Trzeba przewidzieć wcześniej. Pani W. informuje, że nie wystąpiły szkody na działce". Kolejna wizja w terenie odbyła się w dniu 1 lipca 2021 r. (k. 353-360 akt adm.) – po intensywnych opadach, które nastąpił w nocy z 24/25 czerwca 2021 r., a skarżąca wskazywała szkody w postaci naniesionego materiału gruntowego na jej nieruchomość. Do protokołu z 1 lipca 2021 r. dołączona został dokumentacja fotograficzna). Następnie – już po wymienionych wyżej dwukrotnych oględzinach - organ przeprowadził dowód z opinii biegłego. Ekspertyza hydrologiczna z lipca 2021 r., w sprawie ustalenia stanu wody na gruncie obejmująca działki oznaczone nr [...], autorstwa mgr inż. M.G. znajduje się w aktach sprawy (k. 376 – 481 akt adm.). W podsumowaniu opinii, na jej str. 54, autor wskazał, że: "Na działkach [...] uległy zmianie stosunki wodne. Przyczyną tych zmian jest podniesienie terenu wyżej wymienionych działek w wyniku działań inwestycyjnych ma poszczególnych działkach". Biegły odniósł się do protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach 10 czerwca 2021 r. oraz 10 lipca 2021 r. W opinii na str. 56 stwierdzono, że "obecnie nie ma możliwości jednoznacznego określenia czy doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z dużym naciskiem na drugą część tego stwierdzenia". Do opinii tej skarżąca wniosła uwagi, do których odniósł się biegły – autor ekspertyzy hydrologicznej, w piśmie z dnia 25 października 2021 r. (k. 649-651 akt adm.). Biegły wyjaśnił, że "Od strony gdzie został naniesiony materiał gruntowy (margiel) działka [...] graniczy z działką [...], dla której stwierdzono, iż stosunki wodne nie uległy zmianie". Według biegłego "Protokół z wizji terenowej z dnia 1.07.2021 r. zawiera kluczową informację, iż do zalania działki nastąpiło w wyniku burzy oraz intensywnych opadów deszczu, które wystąpiły w nocy z dnia 24.06.2021 na 25.06.2021. Przy obecnych uwarunkowaniach terenowych w przypadku wystąpienia intensywnych opadów deszczu nie można jednoznacznie określić czy zamulenie nastąpiło w wyniku zmiany stosunków wodnych, czy było naturalnym następstwem intensywnych opadów deszczu". Zdaniem biegłego "może dochodzić do wyolbrzymiania pewnych zjawisk, próbując niejako narzucić konieczny do wydania decyzji nakazującej wykonanie działań zapobiegających szkodom, przesłanek o faktycznym istnieniu szkód na działce [...]". W orzecznictwie NSA ugruntowany jest podgląd, według którego zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1714/23). Zastosowanie art. 234 ust. 3 prawa wodnego możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wymaga to precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany, jak i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2315/22 oraz wyrok NSA z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1538/22). W niniejszej sprawie organ wziął również pod uwagę to, że w spornym terenie są prowadzone intensywne roboty budowlane przy budowie domów jednorodzinnych, zatem z natury rzeczy zagospodarowanie terenu i jego ukształtowanie jest czasowe. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że konstrukcja przepisu art. 234 p.w. nie pozwala na jego wyprzedzające i prewencyjne zastosowanie. Zatem – niezależnie od tego czy skarżąca uważa takie rozwiązanie za rozsądne i logiczne czy też nie – dopiero wystąpienie realnej szkody na jej nieruchomościach umożliwi skuteczne domaganie się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca podnosi też, że wartość jej nieruchomości uległa obniżeniu. Ma rację Sąd I instancji, że ten aspekt sprawy nie podlega badaniu organów w postępowaniu o zmianę "stosunków wodnych". Orzekanie o roszczeniach odszkodowawczych z tytułu utraconych korzyści należy do kompetencji sadów powszechnych. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem" (zob. wyrok NSA z 12 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1148/24). Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.