II SA/Bd 1417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2021 r. nr A-060-188/21 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w Żninie z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr 1/2021.

Wnioskiem datowanym na 5 sierpnia 2021 r. (wpływ do organu 16 sierpnia 2021 r.) J. J. (skarżący) zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Żninie, powołując się na uzyskane uprzednio zestawienie jego spraw toczących się przed SR w Żninie, o informację w zakresie wszystkich spraw z jego udziałem przed Sądu Rejonowym w Żninie, w tym: 1) kiedy wpłynęły sprawy do Sądu i jaki jest ich obecny stan, czego dotyczą i jakie są strony postępowania, 2) czy wnioski o zwolnienie z kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu zostały uwzględnione, a jeżeli tak, to jakie są ich dane personalne, jakie podjęli działania w sprawie, wraz z przesłaniem stosownych pism. Wnioskodawca wskazał, aby jego pismo potraktować w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. nr 1/2021, Prezes Sądu Rejonowego w Żninie odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, decyzją z dnia 23 września 2021 r. nr A-060-188/21, utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę I instancji, że wnioskowana informacja dnie jest informacja publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") lecz dotyczy prywatnego interesu skarżącego, a ubiegając się o jej uzyskanie we wskazanym trybie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. J. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną i powinna zostać mu udostępniona. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty nie są zasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o którą skarżący ubiegał się wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p.") wynika, że realizacja prawa do informacji publicznej w formach przewidzianych w tej ustawie jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.. Po drugie - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Po trzecie wreszcie podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą dysponować wnioskowaną informacją publiczną. Podmiot zobowiązany, który rozpatruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdziwszy, że dotyczy on pozostającej jego posiadaniu informacji publicznej, winien udostępnić tę informację publiczną (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), powiadomić o braku możliwości udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku, przyczynach tego stanu rzeczy i o warunkach jej udostępnienia (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo odmówić udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.), a także w sytuacji niespełnienia przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc w sytuacji niewykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego. W formie decyzji administracyjnej organ umarza również postępowanie w sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (niezłożenie w terminie 14 dni od powiadomienia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu). Ustalenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do jej udostępnienia albo też nie dysponuje wnioskowaną informacją uzasadnia poinformowanie o tych faktach wnioskodawcy w formie czynności materialno-technicznej (zwykłego pisma). W formie zwykłego pisma należy również poinformować wnioskodawcę w sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, która jednak podlega udostępnieniu na podstawie przepisów innych ustaw (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest możliwe jedynie w sytuacji, w której odmowa ta dotyczy informacji o walorze publicznym. Jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie wymaga on procedowania w trybie przepisów u.d.i.p., zaś adresat winien załatwić go w formie zwykłego pisma informacyjnego. Podobna sytuacja zachodzi gdy przepisy innych ustaw odmiennie kompleksowo regulują tryb udostępniania szczególnego rodzaju informacji. W pozostałych wypadkach stosuje się tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że wnioskodawca albo w drodze czynności materialno – technicznej otrzymuje żądaną informację lub jest powiadomiony o tym, że podmiot zobowiązany nie posiada informacji publicznej albo żądane dane nie są informacją publiczną. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni naraża się na zarzut bezczynności. Tak zatem, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy pismo informacyjne (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 50/06, z 13 marca 2007 r. sygn. I OSK 243/07, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4362/21). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, zwracając się do Prezesa SR o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku, nie kierował się troską o sprawy publiczne. Jak zauważyły organy z treści wniosku wynika, że informacje których skarżący zażądał są mu potrzebne w jego indywidualnych postępowaniach sądowych. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca w ten sposób wykazał swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zasadnie zwrócił uwagę Prezes SO, utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1601/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r. sygn. I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. sygn. I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. sygn. I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. sygn. I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. I OSK 1500/12, z 24 października 2012 r. sygn. I OSK 1284/11 i z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4362/21). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Prezes Sądu Rejonowego w Żninie będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (status ten jest bezsporny i niewątpliwy z uwagi na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 2, art. 173 i 175 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych - Dz.U. z 2020 r. poz. 2072) dokonał w swej decyzji prawidłowej wykładni przepisu art. 1 ust. 1i art. 6 u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko, że przedmiotowy wniosek skarżącego nie odnosi się do udostępnienia informacji publicznej, bowiem takiego charakteru nie mają wnioskowane informacje na temat wyłącznie toczących się przed Sądem Rejonowym w Żninie z udziałem skarżącego licznych postępowań w prywatnych sprawach. Wskazać przyjdzie, że to nie wola wnioskodawcy wyznacza tryb udostępniania (lub nie) żądanych od organu władzy publicznej czy też podmiotu zobowiązanego do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji publicznych – lecz to jaki charakter mają wnioskowane informacje. Jeżeli zatem podmiot, do którego wpłynął wniosek z żądaniem udostępnienia wskazanych informacji: "w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych" stwierdzi, że nie mają one charakteru informacji publicznej, winien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Właściwe byłoby jednoczesne wskazanie właściwego tryb udostępnienia wnioskowanych informacji, o ile jest on prawnie uregulowany. Stanowisko to skarżący mógłby w tej sytuacji ewentualnie kwestionować w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak już wskazano, w takiej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wydania przez organ władzy publicznej decyzji administracyjnej ani o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani o innej treści. Przedmiot regulacji tą ustawą stanowi bowiem jedynie dostęp do informacji publicznej, a nie jakiejkolwiek informacji wytwarzanych czy będących w posiadaniu organu władzy publicznej (podmiotu zobowiązanego). W konsekwencji Sąd zważył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Prezes Sądu Rejonowego w Żninie wydając decyzję z 22 sierpnia 2021 r. nr 1/2021 odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie, naruszył przepis art. 16 u.d.i.p. Wadliwa forma załatwienia przedmiotowego wniosku, poprzez zastosowanie właśnie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 § 1 u.d.i.p., skutkuje nadto wzajemną sprzecznością jej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia. Z jednej strony bowiem organ "odmawia udostępnienia informacji publicznej" w podanym we wniosku zakresie, by jednocześnie w uzasadnieniu stwierdzić, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią w ogóle informacji publicznej ze względów przedmiotowych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem, które nie ma w tej sprawie zastosowania). Wobec tego, kontrolując legalność rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie marginalnie należy również wskazać, że decyzja Prezesa SR w Żninie zawiera także błędne pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 in principe u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpatruje się w terminie 14 dni. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego z pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie ( art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W pouczeniu decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w Żninie z 23 sierpnia 2021 r. wskazano, jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Tymczasem brak jest przepisu prawa, który by przewidywał, aby organem odwoławczym od decyzji prezesa SR w sprawie dostępu do informacji publicznej było samorządowe kolegium odwoławcze. Przeciwnie, zasadniczo zgodnie z normą art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są, w rozumieniu kodeksu, organami wyższego stopnia - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 17 k.p.a., prowadzi do wniosku, że organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji prezesa sądu rejonowego o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest odpowiedni organ nadrzędny. Takim organem wobec prezesa sądu rejonowego, w myśl przepisu art. 41b § 3 i in. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych jest – prezes właściwego sądu okręgowego. Błędne pouczenie w tym zakresie nie spowodowało jednak dla strony negatywnych konsekwencji procesowych. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że błędnie ocenił Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, iż podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie mogło być stwierdzenie nadużycia tego prawa przez skarżącego. Problem nadużycia prawa do informacji publicznej dotyczy sytuacji, w której wnioskowana informacja co do zasady jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., jednak wnioskodawca wykorzystuje instytucję dostępu do niej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (szerzej w tej kwestii: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie żądanie nie dotyczyło bowiem w ogóle informacji posiadającej walor informacji publicznej. Skarżący składając wniosek w istocie działał we własnym, prywatnym interesie, jednak nie w trybie u.d.i.p. (wbrew jego błędnemu stanowisku zawartemu we wniosku), ale w trybie dostępu do informacji o sprawach sądowych, których jest stroną. W konsekwencji rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego Prezes SO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. utrzymał w mocy wadliwą decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., winien w tej sprawie uchylić w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym właściwej formy jej załatwienia. Odnosząc się jednak do twierdzeń skargi, ponownie należy podkreślić, że wnioskowana informacja dotycząca stanu spraw toczących się przed sądem powszechnym, których stroną jest skarżący, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie jest to bowiem informacja o jakiejkolwiek sprawie publicznej, ale o postępowaniu sądowym w indywidualnej sprawie wnioskodawcy. Jak wynika z załącznika do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący jest stroną szeregu postępowań przed sądem cywilnym, których sygnatury wskazał. O informacje co do przedmiotu tych postępowań, pozostałych stron i uczestników biorących udział w tych postępowaniach, stanu spraw czy ewentualnych rozstrzygnięć w przedmiocie prawa pomocy, skarżący winien ubiegać się w trybie § 124 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulaminu Urzędowania Sądów Powszechnych (Dz.U. 2019, poz. 1141). Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 16 u.d.i.p., należało wyeliminować z obrotu prawnego błędną decyzję organu I instancji, jak również wadliwie utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy. Ponownie rozpatrując wniosek z 5 sierpnia 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej Prezes Sądu Rejonowego w Żninie uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania, kończąc postępowanie w tej sprawie w drodze czynności materialno-technicznej.. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 22 listopada 2022 r. strony zostały pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę i będzie dysponować warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej. Pozytywną odpowiedź na powyższe wezwanie wyartykułował jedynie pełnomocnik Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, toteż – z uwagi na brak zgody skarżącego – sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.