II SA/Bd 1063/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: GG. 6821.[...].2.2019 Starosta [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 2, art. 104 , 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. Z. z [...] lipca 2019 r., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia prawomocnej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowej nieruchomości, gazociągu w/c DN 250 B. - N. M. L.. Uzasadniając decyzję orzekający organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. na wniosek Przedsiębiorstwa P. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B., Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przez udzielenie zezwolenia [...] 4 sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. Zakład w B. na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowej nieruchomości gazociągu w/c DN 250 B. - N. M. L., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1997 r., Nr [...], poz. 214). Wyżej wymienioną decyzją Starosta [...] zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Zobowiązano również właściciela przedmiotowej nieruchomości do jej udostępniania w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. czas trwania prac na przedmiotowej nieruchomości polegających na założeniu i przeprowadzeniu gazociągu w/c Dn 250 relacji Wąbrzeźno- B. określono na datę od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Ponadto w decyzji Starosty [...] orzeczono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w [...], gmina B., w części przebiegu gazociągu będzie zajęta przez [...] 4 sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. Zakład w B. przez okres 50 lat. Na wniosek inwestora, przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. dokonano wpisu w dziale III księgi wieczystej KW TO1B/00033207/4 ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowej nieruchomości gazociągu w/c dn 250 B. - N. M. L. oraz zobowiązano właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu. W dniu [...] lipca 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek K. Z. z dnia [...] lipca 2019 r. dotyczący między innymi stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 ust.2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wygaśnięcia decyzji Starosty Brodnickiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. po dacie wskazanej w przedmiotowej decyzji na wykonanie prac. K. Z. argumentował swoje żądanie tym, że inwestor nie wykonał warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wobec nie dotrzymania terminu wykonania prac określonego w decyzji Starosty [...]. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa sprawa nie może być rozpatrywana w oparciu o regulację zawartą w art. 162 § 2 k.p.a., który przewiduje obowiązek uchylenia decyzji, jeżeli "została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności", ponieważ powyższa decyzja nie zawiera takiego elementu, a z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 1014/17 z dnia [...] października 2017 r. wynika, że w szczególności za taki dodatkowy element nie można uznać określonego w tej decyzji horyzontu czasowego dla przeprowadzenia planowanych prac, który nie stanowi wszak terminu na wykonanie zlecenia, o którym mowa w ww. przepisie, lecz dotyczy "uprawnienia przyznanego przez akt główny". Zgodnie z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Nie ma w tym przypadku mowy o "zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w określonym terminie". Nie może tu być mowy o konstrukcji tzw. zlecenia i w konsekwencji o uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., ograniczająca sposób korzystania z części nieruchomości nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła, jak to określa wnioskodawca - K. Z. (art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W odwołaniu od powyższej decyzji K. Z. zarzucił jej niezgodność z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym z art. 107 i art. 7. Skarżący podniósł w odwołaniu, że w uzasadnieniu prawnym decyzji organ powołał się na art. 162 § 1 pkt 2 kpa., niezależnie od jego wniosku z dnia [...] lipca 2019 roku, w którym wnosił o przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2, a organ był zobowiązany z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem odwołującego, organ w swoim rozstrzygnięciu w żaden sposób nie odniósł się do istotnych różnic pomiędzy przeprowadzeniem postępowania na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 2 kpa. W treści decyzji zostało jedynie wskazane, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie może nastąpić ani na zasadzie warunku ani zlecenia, jednak bez żadnego uzasadnienia tego stanowiska. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ w swojej decyzji przedstawił stan faktyczny w sposób niezgodny z dokumentami sprawy. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo na skutek zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na tej podstawie (wyrok NSA z 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12). Przedkładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, gdyż na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., wydana została przez Starostę decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2013 r. znak: [...], która została skonsumowana, co potwierdza zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2015 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego "Gazociągu w/c DN250 MOP 5,5MPa relacji B. - N. M. L. - odcinek II" na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B., oznaczonej między innymi jako działka nr 275 oraz zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2016 r., o niewniesieniu sprzeciwu co do użytkowania gazociągu wysokiego ciśnienia, odcinek II, zlokalizowanego w m. [...], gmina B., wybudowanego na podstawie decyzji pozwolenie na budowę z [...].11.2013 r., znak: [...] udzielonego przez Starostwo Powiatowe w B.. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności prawnych i faktycznych przedmiotowej sprawy, Wojewoda podzielił pogląd wyrażony przez Starostę Brodnickiego w decyzji z [...] grudnia 2019 r., że decyzja Starosty z [...] sierpnia 2013 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła zatem należało odmówić stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013r. W decyzji wydanej na podstawie art.124 u.g.n. nie ma też mowy o zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w określonym terminie, zatem w konsekwencji brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 kpa. W skardze do Sądu K. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] – P. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając, iż decyzja jest niezgodna z art. 162 § 1 ust. 2 i art. 162 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 K.pa. oraz narusza zasady ogólne art. 7, art. 7b i art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócił uwagę, że Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2013 roku wydał inwestorowi tj. Przedsiębiorstwu P. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. decyzję nr [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość sieci gazowej, obejmującej działkę nr [...] położoną w miejscowości K. G. B., której jest współwłaścicielem. Z decyzji tej wynikało, że prace budowlane na działce nr [...] związane z budową gazociągu Wąbrzeźno-Brodnica mogły trwać wyłącznie w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., przy czym punkty sentencji decyzji zostały sformułowane na zasadach koniunkcji, więc jedynie spełnienie obu warunków można uznać wykonanie decyzji. Inwestor, zdaniem skarżącego nie wykonał decyzji na określonych w decyzji warunkach, dlatego w dniu [...] sierpnia 2015 roku skarżący poinformował Starostę Brodnickiego, iż inwestor nie wykonał we wskazanym terminie decyzji, jednakże pomimo braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane nadal planuje realizację inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Inwestor miał świadomość braku praw do wykonywania prac budowlanych zważywszy na fakt, iż Urząd Gminy B. z uwagi na upływ terminu wskazanego w decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 roku, odmówił Inwestorowi w lipcu 2015 roku zgody na inwentaryzacje i usunięcie drzew z terenu działki nr [...]. Poza tym, w sierpniu 2015 roku skarżący poinformował pisemnie Inwestora, iż z uwagi na przekroczenie terminu wskazanego w decyzji Starosty, nie ma prawa wstępu i wykonywania prac budowlanych na terenie działki nr [...]. Od sierpnia 2015 roku, czyli daty zgłoszenia, skarżący był przekonany, że Starosta z urzędu i zgodnie z przepisami prawa rozpocznie procedurę i doprowadzi do wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nie jest więc jego zdaniem prawdziwe stwierdzenie zawarte w decyzji Wojewody, iż z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wystąpił po upływie 6 lat, gdyż tak długi termin wynika wyłącznie z opieszałości działania organów publicznych. Skarżący podkreślił również, że w roku 2018 otrzymał informację, iż pomimo jego zawiadomienia, Inwestor zrealizował po sierpniu 2015 roku inwestycję na należącej do niego nieruchomości. W celu wyjaśnienia sprawy wystąpił do Starosty i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak zarówno Starosta jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wzajemnie wskazywali drugi organ jako odpowiedzialny za zaistniałą sytuację. Po uzyskaniu powyższych informacji, skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o uchylenie pozwolenia na budowę z dnia [...].11.2013 roku z uwagi na to, że w dacie wykonywania prac budowlanych Inwestor nie posiadał tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2019 roku utrzymał decyzję Starosty w mocy. W swoim rozstrzygnięciu Wojewoda wskazał, iż przepisy prawa "uzależniają wygaśniecie decyzji od niedopełnienia warunku zamieszczonego w treści samej decyzji". Według organu, decyzja o pozwoleniu na budowę warunku określającego termin wykonania prac budowlanych nie posiadała, natomiast warunek taki jest zawarty w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Na tej podstawie skarżący wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu wygaśnięcie prawomocnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Starosta w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia powołał się na art. 162 § 1 pkt 2 kpa, zaś organ był zobowiązany z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 lub art. 162 § 1 pkt 2 kpa. W dniu [...] września 2020 r. Wojewoda wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, gdyż według organu decyzja z [...] sierpnia 2013 roku nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Wojewody jest niezgodne z przepisem art. 162 § 1 ust. 2 i art. 162 § 2 kpa oraz ze stanem faktycznym, a także jest pozbawione uzasadnienia logicznego. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się głównie na bezprzedmiotowość decyzji jako przesłanki jej wygaśnięcia, przy czym w ocenie skarżącego warunek ten dotyczy art. 162 § 1 ust. 1 kpa, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Bez wątpienia zaś osobną przesłanką wygaśnięcia decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 162 § 1 ust. 2 k.p.a. jest w przekonaniu strony skarżącej fakt wyznaczenia stronie terminu do dopełnienia określonego warunku, a strona tego warunku nie uczyniła. Sytuacja taka zdaniem skarżącego ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie w treści decyzji organ nałożył na stronę postępowania (Inwestora) obowiązek wykonania prac budowlanych i w tym celu wyznaczył okres, w którym wymóg ten ma być spełniony, dlatego z prawnego i logicznego punktu widzenia zapis taki w decyzji stanowi warunek. Wobec powyższego, skarżący stwierdził, że Wojewoda winien również odnieść się do przesłanki uchylenia decyzji na podstawie 162 § 2 kpa, czego w swoim rozstrzygnięciu nie uczynił, a zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji winno nastąpić, jeśli jej wydanie nastąpiło z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku (data wykonania prac), w sytuacji gdy strona warunku tego nie realizuje. W przedmiotowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku, warunek wskazujący datę wykonania prac budowlanych był konkretny i wykonalny. Ponadto skarżący zarzucił, że w decyzji Wojewody brak jest uzasadnienia w zakresie, dlaczego organ nie uznaje konkretnie wskazanej w decyzji daty na wykonanie określonej czynności przez stronę, jako warunku zgodnie z przepisami kpa. Niezależnie od przyjętej podstawy prawnej, decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 roku, w ocenie strony zawierała konkretny warunek, jak wynika to z akt sprawy, lecz Inwestor tego warunku wskazanego w decyzji nie spełnił, co stanowiło wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia lub uchylenia decyzji. W świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Wojewody, iż prace budowlane zostały zrealizowane, co uniemożliwia jej uchylenie, zdaniem skarżącego istotne jest, iż Inwestor w dacie ich realizacji miał wiedzę, że prace wykonuje niezgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 roku i świadczy o tym korespondencja skarżącego oraz organów z Inwestorem w związku z czym działanie Inwestora było więc świadome i bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi przepis art.162 § 1 pkt.1 i 2 k.p.a. Zgodnie z punktem 1 - organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powyższa regulacja oznacza, że wygaśnięcie decyzji w oparciu o cyt. wyżej przepis art.162 § pkt.1 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: - decyzja stała się bezprzedmiotowa i gdy - stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W piśmiennictwie dotyczącym art. 162 § 1 pkt.1 k.p.a. przyjmuje się, że: "bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego podmiotu czy zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 785). Dopiero ustalenie bezprzedmiotowości decyzji stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Potwierdzone zostało też w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Skarżący wprawdzie przyznaje, że ten przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ale należy podkreślić, że występując z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, organ miał podstawy do odniesienia się do obu jednostek redakcyjnych tego przepisu, gdyż takie podstawy daje ustawodawca do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a dodatkowo w odwołaniu, bez właściwego sprecyzowania zarzutu, skarżący odwołuje się do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. co uzasadniało przyjęcie, że wskutek pomyłki podano dwukrotnie pkt 2 zamiast punktu 1 i 2. Zgodnie natomiast z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stosownie zaś do art. 162 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Przedmiot i zakres sprawy określa wniosek. Skarżący wnosił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 162 § 2 k.p.a. Podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji daje natomiast art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a , zaś art. 162 § 2 k.p.a. pozwala tylko na uchylenie decyzji w warunkach opisanych w tym przepisie. Ograniczając się do granic tej sprawy, Sąd nie może kontrolować ani prawidłowości wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. ani prawidłowości rozstrzygnięć wydanych po tej decyzji. Jako podstawę do wygaśnięcia decyzji, skarżący wskazuje niewykonanie w terminie prac budowlanych określonych w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nie określono, że upływ terminów przewidzianych na założenie gazociągu wymienionych w decyzji, spowoduje utratę uprawnienia a w konsekwencji podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. To natomiast wskazuje, że określone terminy nie wywołały skutku w postaci podstawy wygaśnięcia decyzji. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. art. 124 u.g.n. nie jest przepisem określającym warunek w rozumieniu prawnym, zatem skuteczność decyzji wydanej na tej podstawie nie jest uzależniona od spełnienia warunku w rozumieniu prawnym o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzając w oparciu o unormowanie zamieszczone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcie decyzji organy oceniały czy decyzja ta miała charakter warunkowy - warunku o skutku rozwiązującym czy też zawieszającym. Określone w decyzji uprawnienie do ograniczenia korzystania z nieruchomości, zgodnie z brzmieniem art. 124 u.g.n. nie było uzależnione od spełnienia warunku ani terminu. Powstanie skutków prawnych decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości nie jest też uzależnione od wykonania robót w terminie bowiem zamieszczenie w decyzji terminu, w jakim należy wykonać przedmiotowe roboty budowlane nie może być uznane za "zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w określonym terminie" w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez innych podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Nie ma w tym przypadku mowy o "zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w określonym terminie". Nie może tu być mowy o konstrukcji tzw. zlecenia i w konsekwencji o uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1394/10 (ONSAiWSA 2014/3/42): "zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., nie może dotyczyć czynności - obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy (por. szerzej M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El., 2011)". Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 176/09 (LEX nr 550485): "Artykuł 162 § 2 k.p.a. uzależnia możliwość uchylenia decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji, zlecenie nie może dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa". Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1014/17, w art. 162 § 2 k.p.a. wprowadzono tryb uchylania decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a adresat tego aktu nie dopełnił tych czynności w wyznaczonym terminie. Pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed określonymi działaniami, np. zakazie sprzedaży wskazanych w decyzji produktów pewnym kategoriom jednostek. W rozpoznawanej sprawie ani przepis prawa, ani decyzja takiej zależności nie przewidywała Art. 124 ust. 1 u.g.n. w szczególności nie wymaga, aby decyzja wydawana na jego podstawie określała okres zajęcia nieruchomości polegający na założeniu określonych ciągów, przewodów czy urządzeń przesyłowych czy przewidywany termin na wykonanie prac. Wymogu takiego ani wprost nie formułuje, ani nie można go uznać za konieczny dla dostatecznego sprecyzowania zakresu ingerencji w prawo własności. Ma to swoje źródło w charakterze zajęcia, które ze względu na przedmiot z reguły nie ma charakteru czasowego, przynajmniej w sensie tymczasowości i doraźności. Założenie ciągów, przewodów czy linii służących do przesyłu mediów z zasady ma charakter stały i ogranicza właściciela w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń. Warunek precyzyjnego określenia czasu zajęcia, ze względu na interes właściciela, mógłby ewentualnie być formułowany w przypadku inwestycji już w zamiarze tymczasowych i przewidzianych do istnienia w określonym czasie. Te same uwagi należy odnieść do przewidywanego terminu na wykonanie prac. Nie wynika on z ustawy jako wpływający na zasadność przyznania inwestorowi określonego uprawnienia zatem z punktu widzenia jego uprawnienia jest obojętny dla samego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości co jest istotą decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter stały, zatem rozstrzygnięcie w zakresie przewidywanego terminu na wykonanie robót nie jest rozstrzygające dla istoty sprawy i nie stanowi ani o warunku w prawnym rozumieniu na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. ani zastrzeżeniu dopełnienia określonych czynności w określonym czasie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.. Dodać też należy, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej co oznacza, iż decyzja o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej inwestycji liniowej. Organ orzekał zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., analizując zawarte w punkcie 4 decyzji stwierdzenie, że prace będą polegały na założeniu i przeprowadzeniu gazociągu i będą trwały od 08 sierpnia do 31 grudnia w kontekście warunku o charakterze rozwiązującym lub zawieszającym Ta bowiem przesłanka jest tylko podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie zaś potoczne rozumienie pojęcia warunek, natomiast przesłanki z art. 162 § 2 k.p.a. muszą być ocenione na innej płaszczyźnie niż określona w § 1 art. 162 k.p.a. a więc jako zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności jako okoliczności mogących być podstawą do uchylenia decyzji, co również w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Z tych względów należało uznać, że organ prawidłowo wykluczył możliwość zastosowania wnioskowanego trybu w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.