II OZ 769/17

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. Z.-G., J. G., M. T. R. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 40/16 oddalające wniosek o uzupełnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie ze skargi B. Z.-G., J. G., M. T. R. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/113/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 40/16 oddalił wniosek B. Z.-G., J. G., M. T. R. i J. S. o uzupełnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie ze skargi B. Z.-G., J. G., M. T. R. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/113/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), umorzył postępowanie w sprawie ze skargi B. Z.-G., J. G., M. T. R.i J. S. na ww. uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. Odpis tego postanowienia pełnomocnik skarżących otrzymał w dniu 20 marca 2017 r. i pismem z dnia 27 marca 2017 r. zwrócił się do tegoż sądu o uzupełnienie wydanego w sprawie postanowienia o rozstrzygnięcie obejmujące nałożenie na Radę Gminy Borzytuchom obowiązku zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania w trybie art. 208 Ppsa w związku z niesumiennym postępowaniem tego organu wyrażającym się na narażeniu skarżących na konieczność złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe sąd I instancji nie stwierdził, aby organ wywołał takie koszty swoim niesumiennym lub niewłaściwym zachowaniem w trakcie postępowania przed sądem, które uzasadniałoby zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zażaleniem B. Z.-G., J. G., M. T. R. i J. S., reprezentowanych przez pełnomocnika, zaskarżono w całości ww. postanowienie, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik na treść wydanego postanowienia, a mianowicie: 1. naruszenie art. 208 w zw. z art. 205 § 2, w zw. z "art. 157" w zw. z art. 166 Ppsa, polegające na: a) dokonaniu przez sąd I instancji zawężającej wykładni dekodowanego z regulacji art. 208 Ppsa pojęcia "niesumienne lub niewłaściwe postępowanie strony, uzasadniające zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania", wyrażającej się w: - uznaniu przed sąd I instancji, że hipotezą powyższej kategorii nie będzie objęta sytuacja: - prowadzenia przez Radę Gminy Borzytuchom sporu ze skarżącymi, której przedmiot stanowiło stwierdzenie nieważności uchwały nr "XVI/113/12", w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności: - popieranie przez Radę Gminy w toku zawisłego postępowania sądowego, w następstwie złożonej przez skarżących skargi, stanowiska merytorycznego w zakresie prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności wyszczególnionej uchwały nr "XVI/113/12" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także formułowanie stanowiska w materii oddalenia skargi skarżących na powyższą uchwałę, w sytuacji gdy: - w dacie zawisłości postępowania ze skargi skarżących na wspomnianą uchwałę, w obrocie prawnym obowiązywało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego w materii stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały , a ponadto przymiot prawomocności posiadały orzeczenia w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr "XVI/113/12" w związku z uprzednim rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, powodujące brak istnienia rzeczonej uchwały w obrocie prawnym od wrześnie 2016 r. która to zawężająca wykładnia dokonana przez sąd I instancji, determinowała treść zasadniczego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji objętego zaskarżeniem postanowienia w materii odmowy uzupełnienia postanowienia z dnia 22 lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie obejmujące nałożenie na Radę Gminy obowiązek zwrotu kosztów w trybie art. 208 Ppsa, w związku z brakiem zaistnienia causy prawnej, która stanowiłaby podstawę zastosowania instytucji uzupełnienia Postanowienia o wspomniane rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy: opisane powyżej działanie Rady Gminy w toku zawisłości postępowania II SA/Gd 40/16, obejmujące: - dalsze merytoryczne prowadzenie sporu ze skarżącymi (kreujące po stronie skarżących konieczność udziału w rozprawach i ponoszenia z powyższego tytułu niezbędnych kosztów związanych z dojazdem na rozprawy oraz ustanowieniem pełnomocnika w sprawie), w sytuacji posiadania przez Radę Gminy wiedzy w toku zawisłości postępowania o uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego stwierdzającym nieważność uchwały nr "XVI/113/12" w związku z istotnym naruszeniem zasad i trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o treści wyroku WSA w Gdańsku oraz NSA podtrzymującymi stanowisko merytoryczne Wojewody Pomorskiego w zakresie stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały Rady Gminy, winno zostać zakwalifikowane jako działanie niesumienne i niewłaściwe w świetle regulacji art. 208 Ppsa, kreujące podstawę do zastosowania instytucji obowiązku zwrotu od Rady Gminy kosztów postępowania w całości. 2. Naruszenie art. 200, w zw. z art. 205 § 2, w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 166 Ppsa, wyrażające się w: a) zawężającej wykładni przez sąd I instancji dekodowanej z regulacji art. 200 Ppsa "uznanie skargi przez sąd I instancji", wyrażającej się w : ■ uznaniu, że sytuacja uznania skargi przez sąd obejmuje jedynie wydanie przez sąd merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy zawierającego rozstrzygnięcie aprobujące skargę, które to merytoryczne stanowisko sądu I instancji skutkowało brakiem zbadania przez sąd I instancji, czy: • zaistniała na kanwie przedmiotowej sprawy sytuacja obejmująca: a) oczywistą zasadność skargi skarżących na objętą zaskarżeniem uchwałę Rady Gminy Borzytuchom nr XV/113/12, która to oczywista zasadność skargi determinowana jest: - treścią oraz kierunkiem rozstrzygnięcia zawartego w uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego, stwierdzającym nieważność wskazanej uchwały w związku z istotnym naruszeniem zasad i trybu, - treścią oraz kierunkiem rozstrzygnięcia zawartego w wyrokach WSA w Gdańsku oraz NSA, obowiązującym w dacie rozpoznawania skargi skarżących, stwierdzających nieważność uchwały nr XV/113/12, zgodnie z kierunkiem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego, która to oczywista zasadność skargi w razie braku uprzedniego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz orzeczeń WSA i NSA stwierdzających nieważność uchwały nr XV/113/12 prowadziłaby uwzględnienia skargi i zasądzenia od Rady Gminy na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego w trybie art. 200 Ppsa, b) umorzenie postępowanie z powodu "res iudatae", uniemożliwiające rozpoznanie skargi Skarżących pomimo jej oczywistej zasadności nie uzasadnia (niezależnie od zaistnienia przesłanek do zastosowania instytucji z regulacji art. 208 Ppsa) zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w oparciu o regulację art. 200, w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, a finalnie uzupełnienia postanowienia z dnia 22 lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie w powyższej materii, podczas gdy: • zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zasądzenie kosztów w trybie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, nie jest ograniczone jedynie do sytuacji wydania przez sąd I instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uznającego skargę skarżących na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz: • winno obejmować również sytuacje, w których w momencie wniesienia, jak też rozpatrywania skargi na uchwałę Rady Gminy uchwała była uznana za nieważną mocą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a także prawomocnych orzeczeń sądów , który to stan prawny czynił skargę w zupełności zasadną, prowadząc w razie braku uprzedniego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jak też prawomocnych orzeczeń uznających nieważność uchwały w następstwie uprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do wydania merytorycznego orzeczenia uznającego skargę i zawierające jednocześnie rozstrzygnięcia co do kosztów w trybie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa (które to orzeczenie nie mogło zostać wydane wskutek obiektywnej przeszkody formalnej, wywołanej wystąpieniem instytucji res iudicatae, sąd I instancji zatem nie zależnie od zawężającej interpretacji regulacji art. 208 Ppsa , prowadzącej do odmowy uzupełnienia postanowienia z dnia 22 lutego 2017 r., o rozstrzygnięcie, w tym zakresie, nie dokonał również (w związku z zawężającą wykładnią art. 200 Ppsa) badania, czy fakt oczywistej zasadności skargi Skarżących, determinowany treścią uprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego oraz orzeczeń sądowych WSA i NSA, prowadzący w razie uprzedniego braku obowiązywania wspomnianych orzeczeń do uwzględnienia skargi, nie jest tożsamy z zaistnieniem okoliczności "uwzględnienia skargi", a tym samym, czy nie kreuje podstawy do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących w trybie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, a finalnie: • do uzupełnienia postanowienia z dnia 22 lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie o kosztach w powyższym trybie. II. Mając na uwadze wyszczególnione w petitum niniejszego zażalenia zarzuty skarżący wnoszą o: - uchylenie w całości na podstawie regulacji art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa objętego zaskarżeniem postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 208 Ppsa niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207 Ppsa, Sąd może nałożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Jak wskazuje orzecznictwo "niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie" dotyczy zachowania strony w trakcie postępowania sądowego, nie zaś przed tym postępowaniem (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1951 r., C 423/51, OSN 53, nr 1, poz. 21; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 1967 II PR 53/67, OSPiKA 1968, nr 6, poz. 120). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść art. 208 Ppsa wskazuje, że ocena zachowania strony należy do Sądu. Sformułowanie "może" oznacza, że Sąd ma taką możliwość, a nie "jest zobligowany" (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 284/04, ONSAiwsa 2005/6/122). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że stosowanie przepisu art. 208 Ppsa pozostawione zostało do uznania sądu, który analizując działanie strony w toku postępowania w konkretnej sprawie, musi ocenić, czy kwalifikuje się ono jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe. Jak słusznie wskazał WSA zastosowanie art. 208 Ppsa ogranicza się do dwóch przypadków: niesumiennego działania strony lub oczywiście niewłaściwego postępowania. Niesumiennym działaniem strony są wszelkie jej zachowania, umyślne lub nieumyślne, które bez uzasadnionych przyczyn wywierają negatywny wpływ na przebieg postępowania i jego sprawność. Z kolei niewłaściwym działaniem strony są wszelkie jej zachowania o charakterze umyślnym zmierzające w sposób ewidentny do przeszkodzenia prawidłowemu tokowi postępowania, w tym w szczególności wszelka obstrukcja procesowa powodująca przedłużenie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 208 Ppsa. Na wstępie podkreślić należy, że owe niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie odnosi się wyłącznie do postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś postępowania administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 262/10, LEX nr 663277), stąd argumenty powoływane przez skarżących we wniosku jak i zażaleniu o konieczności złożenia skargi na przedmiotową uchwałę oraz poniesienia celowych kosztów z tym związanych są nietrafne. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zarzucania Radzie Gminy Borzytuchom oraz jej pełnomocnikowi niesumiennego lub oczywiście niewłaściwego postępowania. W toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie organ ten oraz jego pełnomocnik nie podejmowali działań w celu opóźnienia postępowania lub w celu innej obstrukcji procesowej. We wniosku o uzupełnienie postanowienia oraz zażaleniu skarżący wielokrotnie powoływali się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Borzytuchom nr XV/113/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w gminie Borzytuchom. Powyższy zarzut skarżących jest całkowicie bezzasadny. Podnieść bowiem należy, że Wojewoda Pomorski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie uchwały ww. Rady Gminy Borzytuchom nr XV/113/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. Jak słusznie ponadto zauważył sąd I instancji w przepisach ustawy Ppsa brak regulacji określającej obowiązek zasądzenia kosztów postępowania, jeżeli to postępowanie zostaje umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. W tym zakresie NSA wskazuje, że postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 40/16 zapadło na rozprawie, a skarżący nie cofnęli skargi mimo, iż wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 16/16 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/113/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Chotkowo w Gminie Borzytuchom. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 24 listopada 2016 r. i zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Borzytuchom została już wyeliminowana z porządku prawnego i to z mocą wsteczną (ex tunc). Tym samym skarżący mieli możliwość cofnięcia skargi wniesionej w sprawie, w której zapadło postanowienie z dnia 22 lutego 2017 r. umarzające postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.