II OZ 741/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 484/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 661/2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego użytkowania obiektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. W. K. (dalej: "strona", "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 661/2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego użytkowania obiektu. Jednocześnie pełnomocnik strony wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ograniczył się do sprecyzowania żądania, nie podając jego uzasadnienia. W zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Poza złożeniem stosownego wniosku, nie przedstawił odpowiednich dokumentów mogących uprawdopodobnić wystąpienie okoliczności, które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania decyzji. Trzeba zatem stwierdzić, że ogólnikowy wniosek, pozbawiony uzasadnienia i stosownych dowodów, nie może stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2014 r., II OZ 1099/14, LEX nr 1550923). W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał występowania w sprawie realnych i rzeczywistych przesłanek skutkujących uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił rażące naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, mimo, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skutkowało bezzasadną odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniósł m. in., że odwrócenie skutków wykonania zaskarżonej decyzji byłoby czasochłonne i wiązałoby się ze znacznymi kosztami dla skarżącego. Ponadto obrót ze sprzedaży maszyn wyprodukowanych w zakładzie skarżącego przy ul. T. [...] w W.e wyniósł około 1,5 min zł netto. Wykonanie decyzji MWINB wymagałoby zaniechania działalności gospodarczej pod tym adresem, co zmniejszyłoby roczny obrót przedsiębiorstwa skarżącego o tę znaczną kwotę. Tym samym skarżący poniósłby szkodę co najmniej w takim wymiarze. Bezpośrednią konsekwencją powyższego byłby również stosunkowo zmniejszony wpływ środków do budżetu gminy oraz do budżetu państwa z tytułu podatków. Nie sposób ignorować tak poważne skutki wykonania decyzji MWINB, która w ocenie strony jest ewidentnie nieprawidłowa. W ocenie skarżącego, nie sposób oderwać kwestię wstrzymania wykonania decyzji od okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności wydania zaskarżonej decyzji. Jak wskazywano w skardze na decyzję MWINB, skala naruszeń popełnionych przy wydaniu tejże decyzji jest absolutnie bezprecedensowa. Warto zatem mieć na uwadze prawdopodobieństwo zniesienia tejże decyzji w toku postępowania przed sądami administracyjnymi, które to prawdopodobieństwo strona ocenia jako wysokie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie uzasadnił wystarczająco, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawił skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek z przesłanek ochrony tymczasowej. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Takie uzasadnienie skarżący przedstawił w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego, na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Wskazać trzeba, że okoliczności w których strona upatruje wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (por. postanowienia NSA z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 145/12, LEX nr 1116183 i z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II FZ 711/11, LEX nr 1070169). Argumentacja skarżącego przedstawiona w zażaleniu jest przekonująca. Wykonanie decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego użytkowania obiektu może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania decyzji wiąże się przede wszystkim z zaniechaniem prowadzenia działalności gospodarczej, ale także ze znacznym (o ile w ogóle czasami możliwym) utrudnieniem w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego. Mając na względzie argumentację zawartą zażaleniu, uznać trzeba, że skarżący wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak również spowodowania niemożliwych, a przynajmniej trudnych do przezwyciężenia skutków przed rozpoznaniem wniesionej skargi, a zatem zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji