II OSK 1603/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 308/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 308/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 6 listopada 2020 r., nr 335/2020 umarzającą postępowanie w sprawie spełnienia wymogu nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w związku z budową budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zarzucając naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 1994, nr 89, poz. 414, ze zm.) polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, iż organy nadzoru budowalnego nie mogą ingerować w treść rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż nadzór budowalny, w sytuacjach przewidzianych prawem, ma imperatywny obowiązek podejmować działania mające na celu zapobieganie zagrożeniom zdrowia ludzkiego, nawet wbrew ostatecznym zapisom pozwolenia na budowę; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw: naruszenia prawa procesowego przez organ polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd prawidłowości umorzenia postępowania przez organy obu instancji sytuacji, gdy tymczasem postępowanie wszczęte przez M. M. nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie weryfikacja zgodności z prawem budowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] powinna być przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt istnienia w obrocie prawomocnego pozwolenia na budowę dla tego budynku. Zdaniem M. M. nadzór budowlany może bowiem sięgnąć do kompetencji wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest nakazać w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący przywołał przykłady orzeczeń sądów administracyjnych wskazujące, że organy nadzoru budowlanego mogą weryfikować budowy realizowane w oparciu o pozwolenia na budowę, jeżeli te naruszają prawo. W dalszej części skargi kasacyjnej M. M. wywodził, że nawet gdyby uznać, iż kwestia zacienienia działki skarżącego została prawidłowo zbadana w pozwoleniu na budowę udzielonym inwestorowi dla budynku na sąsiedniej działce, to i tak organ nie powinien był umarzać postępowania w sprawie tego budynku. W ocenie skarżącego umorzenie postępowania nie stanowi formy załatwienia sprawy co do istoty. Wreszcie, odnosząc się do zagadnienia nasłonecznienia jego budynku, M. M. wyjaśnił, że organy nie zbadały i nie ustaliły stanu faktycznego stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Z analizy nasłonecznienia sporządzonej przez architektów W. G. oraz A. Ś., który to dokument został przedstawiony przez skarżącego i znajduje się w aktach sprawy, czas nasłonecznienia działki nr [...] nie jest wystarczający i nie spełnia wymogów § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, iż budynek posadowiony na działce nr [...] ogranicza w sposób sprzeczny z prawem dostęp do naturalnego światła budynkowi położonemu na działce nr [...] . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Uprzedzając dalszy wywód Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w płaszczyźnie pozaprawnej przyjmuje ze zrozumieniem niepokój skarżącego dotyczący budowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . M. M. jest właścicielem budynku w najbliższym sąsiedztwie, na działce nr [...] . Uważa on, że doszło do niedopuszczalnego zacienienia jego budynku i ograniczenia nasłonecznienia napływającego do pomieszczeń mieszkalnych. O ile jednak nie dziwi determinacja właściciela w kierunku zapewnienia poszanowania swojej własności (budynku) przed niepożądanym oddziaływaniem, to jednak pamiętać należy, że w sferze prawa administracyjnego – prawa budowlanego, właściciel taki nie może od nadzoru budowlanego oczekiwać działań wobec innych obiektów budowlanych abstrahujących od uwarunkowań prawnych, w jakich one powstały. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania w sprawie spełnienia wymogu nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w związku z budową budynku na działce nr ew. 17 przy ul. [...] w [...] . W trakcie postępowania ustalono, że dla zamierzenia na działce nr [...] Starosta Piaseczyński dnia 9 lutego 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek ten faktycznie kontrolowano podczas oględzin 19 września 2019 r. i stwierdzono, że ma on wysokość 7,92 m (od attyki do kostki brukowej), długość 26,1 m i szerokość 9,32 m. Ustalono zarazem, że projektowana wysokość obiektu wynosiła 7,92 m, długość 26,05, a szerokość 9,21 m. Inwestorzy dokonali nieistotnych zmian w zakresie, otworów okiennych, rezygnacji ze schodów zewnętrznych, wydłużenia schodów wewnętrznych, zmianie materiałów ścian wewnętrznych na piętrze. Wokół dachu wykonano pełne balustrady (attyki) o wysokości zgodnej z projektowaną pełną balustradą. Od południa dodatkowo wykonano balkon. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego od działki skarżącego została ocieplona styropianem EPS o grubości 15-20 cm. W chwili oględzin trwały prace wykończeniowe. Obecnie wiadomo też, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 9 lutego 2016 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy. Mając na uwadze powyższe podsumować można, że w sprawie pierwszoplanowe znaczenie mają następujące okoliczności: na działce nr [...] zrealizowano budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę (formalnie miało to charakter przebudowy, rozbudowy i nadbudowy) z dnia 9 lutego 2016 r. Pozwolenie to stało się ostateczne. Nie udało się także skarżącemu doprowadzić do wyeliminowania go z obrotu prawnego w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności, które zostało przeprowadzone na jego wniosek, ale zakończyło się decyzją odmowną. Wreszcie ustalone zostało, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej, że budynek na działce nr [...] odpowiada projektowi w zakresie położenia i wymiarów. Nie jest dotknięty istotnym odstępstwami od projektu. Postępowanie, które organy nadzoru budowalnego wszczęły z inicjatywy M. M., było postępowaniem naprawczym, ukierunkowanym w swej istocie na doprowadzenie robót naruszających prawo, do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego, wobec jednak ustalenia, że mają do czynienia z budową legalną na podstawie pozwolenia na budowę i z nim faktycznie zgodną, nie miały innej możliwości jako zakończyć prowadzone postępowanie bez podejmowania żadnych działań wobec inwestora. W skardze kasacyjnej jako pierwszy podniesiono zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. M. M. uważa, że w oparciu o ten przepis organ nadzoru budowlanego mógł dokonać weryfikacji budowy na działce nr [...] i to niezależnie od istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi. Rozpoznanie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą. Otóż wspomniane już związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. W skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 dotyczy "ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 1994, nr 89, poz. 414, ze zm.)". Autor skargi kasacyjnej przywołał więc pierwotny publikator ustawy z 1994 r. O ile zatem wiadomo, że miał na myśli Prawo budowlane z 1994 r., to jednak nie wiadomo, którego brzmienia przepisu na przestrzeni lat zarzut dotyczy. Mając jednak na uwadze znany kontekst sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący kasacyjnie przedstawił zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu na datę zaskarżonej, czyli wyartykułowanym w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. (dalej "P.b."). Doprecyzowawszy opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on usprawiedliwiony. W ocenie Sądu nie jest trafne twierdzenie skarżącego, że w procedurze z art. 50-51 P.b. organ nadzoru budowlanego może posiłkować się alternatywnie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Wymienione tu przepisy statuują odrębne i inaczej ukształtowane procedury. W procedurze tak zwanej naprawczej (art. 50-51 P.b.), która dotyczy wykonywanych robót budowlanych, wszczyna się ją postanowieniem na podstawie przesłanek z art. 50 ust. 1 P.b. i jest ona kontynuowana stosownie do art. 51 P.b. Decyzje z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczą określonych wad obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż budowa na działce nr [...] jest zgodna z ostatecznym pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji organ nie miał wyjścia, jak zaniechać dalszych działań w stosunku do inwestora. Można skądinąd dodać, że trudno w sprawie zidentyfikować także przesłanki do działania w trybie z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem ingerencja organu, w drodze decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości następuje w sytuacji, gdy obiekt budowlany "może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska". W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowym budynkiem mieszkalnym zrealizowanym legalnie na działce nr [...] , zgodnym z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Nic nie wskazuje na to, a w każdym razie w toku postępowania takie wątpliwości nie ujawniły się, aby sporny budynek miał "zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszono też art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wszystkie istotne okoliczności zostały przez organy ustalone. Rolą nadzoru budowlanego nie było i nie mogło być natomiast sprawdzanie zgodności z prawem ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego przezeń projektu budowlanego w kontekście przepisów technicznych, zwłaszcza wymogu zapewnienia nasłonecznienia. Autor skargi kasacyjnej próbując przekonać do stanowiska odmiennego opacznie odczytuje przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczą weryfikacji budowy naruszającej prawo. Oczywiście należy zgodzić, się, że budową prowadzona niezgodnie z przepisami, czy zatwierdzonym projektem, może wymagać ingerencji nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest jednak odmienny. Budowa na działce nr [...] jest zgodna ostateczną decyzją administracyjną – z pozwoleniem na budowę. W zakresie, w jakim inwestor prawidłowo czyni użytek z wynikających z niej praw, ingerencja nadzoru budowlanego nie jest możliwa. Skarżący uważa wreszcie, że naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W jego ocenie już tylko w płaszczyźnie proceduralnej naruszono prawo (art. 105 § 1 K.p.a.), gdyż organy powinny zakończyć sprawę decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, a nie w sposób tylko formalny, przez umorzenie. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że może być przedmiotem dyskusji, w jaki sposób organ powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy obiekt budowlany okazał się nie naruszać prawa. W tej konkretnej sprawie nie ma jednak powodów, aby uznać wydane decyzje za niezgodne z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 P.b., czy umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 K.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej M. M. za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną (art. 250 P.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postepowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Z tego powodu nie zawarto w niniejszym wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.