II OZ 736/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 767/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: ZOA-XVII.7721.41.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: ZOA-XVII.7721.41.2021, którą nakazano skarżącemu rozbiórkę wiaty znajdującej się przed wjazdem do garażu poprzez demontaż jej części, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz wykładnię tychże przesłanek uznał, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego obowiązków. Sąd dokonując oceny tego rodzaju wniosku, musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o dane poparte stosowaną dokumentacją – że wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje uszczerbek w majątku skarżącego w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu, złożony w sprawie wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu skarżący wskazał jedynie, że w przypadku wykonania nakazanej czynności, zachodzi wobec niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci demontażu części wiaty przyległej do garażu, co w konsekwencji będzie wiązało się ze znacznymi stratami finansowymi. Demontaż części wiaty z poliwęglanu komorowego, co do zasady nie jest czynnością, która ze swej istoty może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nadto, skarżący na etapie składania do sądu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie przedstawił żadnych dokumentów, które obrazowałyby chociażby przybliżone koszty nakazanej rozbiórki, ani w jakim stopniu będzie to stanowiło dla niego obciążenia finansowe, a tym bardziej, czy takie nakłady będą stwarzały ryzyko utraty płynności finansowej. Sąd stwierdził, że brak przedłożenia nawet prostego zestawienia kosztów inwestycji, będącej konsekwencją wypełnienia nałożonego na skarżącego w zaskarżonej decyzji nakazu, z dokumentacją obrazującą jego stan majątkowy, uniemożliwia sądowi dokonanie oceny czy rzeczywiście, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Sad zauważył, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wniosku do powyższych kwestii oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał merytoryczną ocenę wniosku. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzuca naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności sprawy są niedostatecznie wyjaśnione i poprzez swobodną ocenę dowodów. Mając powyższe na uwadze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wyjaśnienia Sądu mają wyłącznie zastosowanie do wstrzymywania wykonania decyzji o charakterze finansowym (fiducjalnym tj. stanowiącym dolegliwość o charakterze finansowym). W analizowanej sprawie przedmiot stanowiący wyjątkową ochronę w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odnosi się do wiaty, której przymioty fizyczne zostały dobrze opisane i wsparte materiałem zdjęciowym (vide: akta sprawy). Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem "niebezpieczeństwo'' jako element przesłanki nie musi mieć charakteru materialnego. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy może dochodzić do niebezpieczeństwa straty na życiu lub zdrowiu (tak też: IV SA/WA 2127/13). Sąd jak również wcześniejsze organy administracji nie kwestionowały okoliczności, iż skarżący /wraz z małżonką/ są osobami w podeszłym wieku (odpowiednio: 85 lat, i 79 lat) z licznymi schorzeniami oraz po pobytach w szpitalu. Organy podkreślały, iż wiata jest wykorzystywana dla rekonwalescencji i odpoczynku, służąc regeneracji sił po pobycie szpitalnym. Sąd nie uwzględnił faktu, iż dla osób starszych z ograniczeniami ruchowymi (vide:akta), pozbawienie ich miejsca rekonwalescencji stanowi stratę o charakterze niematerialnym na zdrowiu. Już samo pozbawienie możliwości przebywania w wiacie służącej rekonwalescencji stanowi dolegliwość skutkującą rozstrojem zdrowia. Sąd do tej kwestii nie odniósł się. W materiale zdjęciowym oraz w aktach sprawy znajdują się informacje potwierdzające fakt rekonwalescencji w wiacie. Przechodząc z kolei do analizy alternatywnej przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" podkreślono, iż skarżący wskazał wcześniej, iż "Ze względu na to, iż wiata powstawała w 2018 roku obecnie nie ma możliwości pozyskania poliwęglanu komorowego oraz elementów nośnych w identycznej formie". Wiata, czego nie negowały organy wykonana jest z aluminium oraz niedostępnego o tych parametrach poliwęglanu komorowego. Sąd nie odniósł się także do faktu, iż rozebranie/odcięcie części wiaty spowodowałoby zagrożenia dla przebywających w niej osób. Zgodnie z wytycznymi WINB-u wiatę należy skrócić w miejscach braku podparcia elementów konstrukcyjnych tj. dachu. Sąd nie wyjaśnił również dlaczego uznał "demontaż części wiaty z poliwęglanu komorowego co do zasady nie jest czynnością, która ze swej istoty może wywołać niebezpieczeństwo znacznej szkody". Asumpt do twierdzenia za lub przeciw takiej argumentacji dawałyby opinie biegłych, o które w toku postępowania występował organ PINB m. Lublin. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak również okoliczności jasno wskazują, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Podkreślono, iż jakkolwiek zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na skarżącym to nie można, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, odrzucać zgromadzonego materiału dowodowego w konkretnej sprawie. Nadzwyczajna forma ochrony w postaci "wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji" winna być rozpatrywana wespół z okolicznościami stanowiąc całokształt danych w procedowaniu. Żądanie wydania decyzji wstrzymującej wykonanie zaskarżonego orzeczenia nie może być rozpatrywane jako "sprawa nowa" lecz w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Wszakże jest to jeden z elementów związanych z przedmiotem postępowania tj. posadowioną wiatą. Wydaje się zatem słusznym podkreślenie, iż automatyzm powielania linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym konkretnym przypadku narusza jedną z naczelnych zasad jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Z drugiej strony brak indywidualizacji i pochylenia się nad tym konkretnym przypadkiem łamie kolejną zasadę, wiążącą również Sąd I instancji a mianowicie zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony zgodnie z art. 81a K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wykazał, że wykonanie decyzji organu I instancji zobowiązującej go do rozbiórki części wiaty o wymiarach 2,55 m x 3,60 m mierząc od nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się 2,50 m od linii budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obr. [...] – K. przy ul. [...] w L., wykonanej z płyt z poliwęglanu komórkowego i aluminiowych elementów konstrukcyjnych o całkowitych wymiarach 5,05 cm (długości) i 3,60 m szerokości, może spowodować w jego majątku znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki. Charakter orzeczonej w niniejszej sprawie rozbiórki części wzniesionej wiaty o konstrukcji aluminiowej i płyt z poliwęglanu komórkowego ze swej istoty nie prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków jak np. rozbiórka budynku. Rozbiórka taka może generować określone nawet wysokie koszty ale nie jest tak, że usunięcie połowy tej wiaty doprowadzi do jej całkowitego zniszczenia i utraty funkcjonalności tj. miejsca wypoczynku i jak określa to skarżący "rekonwalescencji". Elementy użyte przy wzniesieniu wiaty (płyty w poliwęglanu komórkowego) można zdemontować bez ich uszkodzenia bowiem są to bardzo trwałe materiały o wysokiej elastyczności i odkręcenie ich od wsporczej konstrukcji aluminiowej nie spowoduje ich nieodwracalnego uszkodzenia i braku ponownego wykorzystania. Nie istnieje konieczność cięcia płyt poliwęglanu ani aluminiowej konstrukcji bowiem materiał fotograficzny potwierdza, że budowanie wiaty polegało na skręceniu poszczególnych elementów a nie ich spawaniu jak twierdzi skarżący. Front wiaty wydaje się być jednolitym elementem robionym pod wymiar ale także został dokręcony do pozostałych elementów wiaty. Wobec tego należy stwierdzić, że rozbiórka ta będzie generować mniejsze koszty, a proces logistycznie i technologicznie nie będzie skomplikowany a zatem trzeba będzie zaangażować nieporównywalnie mniej sił i środków przy jej realizacji. Podzielić należy także stanowisko, że wbrew temu co twierdzi skarżący demontaż wiaty będzie możliwy bez uszkodzenia jego elementów zakładając prawidłowo wykonany demontaż. Aluminiowe elementy konstrukcyjne można poodkręcać i oddzielić od płyt bez ich uszkodzenia a następnie wykorzystać ponownie w innym miejscu. Nie można zatem twierdzić, że rozbiórka spowoduje pod względem technicznym trudne do odwrócenia skutki. Nie sposób przyjąć, że wykonanie decyzji rozbiórkowej wiaty wyrządzić może skarżącemu znaczną szkodę skoro nie przedstawił on we wniosku żadnych dokumentów i konkretnych wyliczeń w odniesieniu do własnej sytuacji majątkowej. Samo to, że rozbiórka dotyczy wiekowych adresatów nie znaczy, że demontaż części wiaty polegający na rozkręceniu jej elementów spowoduje znaczące koszty, które mogłyby doprowadzić do ich niewypłacalności lub znacząco uszczuplić budżet. Ponadto argumentacja sprowadzająca się do konieczności wstrzymania wykonania rozbiórki z uwagi na ewentualne negatywne oddziaływanie na stan zdrowia skarżącego (zmniejszenie lub pozbawienie miejsca rekonwalescencji po pobycie w szpitalu) nie uzasadniała wstrzymania bowiem trudno powiązać wykonanie rozbiórki z koniecznością zaprzestania rekonwalescencji bowiem połowa wiaty pozostanie. Ponadto nie musi on wykonywać demontażu części tej wiaty samodzielnie, choć byłoby to na pewno rozwiązaniem jeszcze bardziej ekonomicznym. W kontekście ww. argumentacji wniosku o wstrzymanie Sąd prawidłowo uznał, że okoliczności podnoszone we wniosku nie stanowiły podstaw do wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ocena materiału dowodowego w sprawie pozwala na stwierdzenie, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności mogące zagrażać dla skarżących znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami w związku z rozbiórka przedmiotowej wiaty. Okoliczności sprawy nie tyle nie zostały wyjaśnione jak twierdzi skarżący co nie zostały przedstawione takie okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego uznać należało, że skarżący tak na etapie wniosku o wstrzymanie jak i na etapie zażalenia nie wykazał istnienia przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem Sąd I instancji zasadnie odmówił uwzględnienia jego wniosku, zaś NSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.