II OSK 869/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1224/20 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. nr WOA.7721.80.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1224/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, zwanego dalej "WINB", z dnia 28 maja 2020 r., nr WOA.7721.80.2020.MO, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu poznańskiego z dnia 26 lutego 2020 r., znak: PINB/WOA/430/57/2017/7522, nakazującą inwestorowi T. S.A. z siedzibą w W., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b", rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] położonej w L.. Sąd wskazał, że organ I instancji wypełnił wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 107/18, w zakresie wynikającym z etapu postępowania legalizacyjnego, następnie organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a mianowicie, że z uwagi zakres przedmiotowej inwestycji (zamontowano urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z anten sektorowych zamontowanych w dwóch tubach, plus elementy pomocnicze, tj. moduły RRU i dipleksy na stojaku w konstrukcji stalowej oraz antenę radioliniową na maszcie, ramy z urządzeniami odbiorczo-nadawczymi oraz szafy zasilające. W tubie przy drabinie wejściowej na dach zamontowano jedną antenę, w drugiej tubie znajdują się dwie anteny, w sumie w skład stacji wchodzą trzy anteny sektorowe; maksymalna wysokość zamontowanych urządzeń na dachu budynku nie przekracza 2,85 m), jej realizacja jako budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17; z 20 marca 2019 r., II OSK 1161/17; z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14). Oceniono, że nie są to roboty polegające na "instalowaniu" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14). Ponadto ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19). Ponadto stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 P.b.). W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; z 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17 oraz II OSK 613/17). Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 596/17). Budowa (art. 3 pkt 6 P.b.) inwestycji bez pozwolenia, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 P.b., wymagało zaś wdrożenia postępowania legalizacyjnego, w trakcie którego zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i wzywające inwestora do wykonania określonych obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Ich niewykonanie obligowało zaś organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Do stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma zatem zastosowania przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Ponadto Sąd wskazał, że w pojęciu "emisji" zdefiniowanym w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) mieści się również wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza pola elektromagnetycznego. Stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle powyższych uwarunkowań prawnych jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Niewątpliwie także wykonane przez inwestora prace polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej mogły spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, powstanie emisji pola elektromagnetycznego (co zresztą wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – Kwalifikacji przedsięwzięcia). Zasadnym jest zatem objęcie takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co będzie wiązało się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego. W opinii Sądu, zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający i w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień procesowych, w szczególności naruszenia art. 11, art. 10 czy art. 8 K.p.a. skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o zamianę zaskarżonego wyroku i uchylenie ww. decyzji WINB oraz ww. decyzji PINB, obu w całości; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nakazanie rozbiórki stacji, w sytuacji gdy przedmiotowe prace te nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. przez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na przyjęciu, że roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia instalowanie wymienionego w tym przepisie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na które to roboty budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą uznanie za "budowę" warunkuje zakres przedmiotowej inwestycji jako całości techniczno-użytkowej; a w tych warunkach przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., tj. robót polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do instalowania tych urządzeń na innym, lecz budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli stanowiącej całości techniczno-użytkową. Wedle ustawowej definicji "budowli" (art. 3 pkt 3 P.b.) wynika, że należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe, a z takim mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Taki zaś maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem). Roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. W tym miejscu należy przypomnieć, że zakresowo przedmiotowa inwestycja polegała na zamontowaniu urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z anten sektorowych zamontowanych w dwóch tubach, plus elementy pomocnicze, tj. moduły RRU i dipleksy na stojaku w konstrukcji stalowej oraz antenę radioliniową na maszcie, ramy z urządzeniami odbiorczo-nadawczymi oraz szafy zasilające; w tubie przy drabinie wejściowej na dach zamontowano jedną antenę, w drugiej tubie znajdują się dwie anteny, w sumie w skład stacji wchodzą trzy anteny sektorowe; maksymalna wysokość zamontowanych urządzeń na dachu budynku nie przekracza 2,85 m. A zatem w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia przepisów Prawa budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał ustawowej definicji budowy i tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Z powyższego wywodu wynika wniosek, co jest też akcentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (por. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. także w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją z 2019 r. dotyczy wyraźnie instalowania, a nie budowy budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Poza tym z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw wynika, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tą nowelizacją nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19), na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Ponadto ma rację Sąd I instancji, że dodatkowym argumentem stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 P.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) – por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16; z 28 listopada 2019 r., II OSK 105/18. W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, a w konsekwencji powyższego istniały podstawy do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skoro istniały podstawy do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 P.b., to zaistnienie hipotezy z art. 48 ust. 4 P.b. oznaczało spełnienie dyspozycji art. 48 ust. 1 P.b., a więc orzeczenie nakazu rozbiórki. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wykonał funkcję kontrolną, nie doszukując się podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w brzmieniu nadanym ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ponieważ z uwagi na treść art. 25 tej ustawy nowelizującej z 2020 r. do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Poza tym w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przed wejściem w życie omawianej nowelizacji Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.