II OZ 729/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 3166/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2025 r. nr 1337/25 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 3166/25 odmówił J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2025 r. nr 1337/25 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie nośnika reklamowego, w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej, ponieważ nie wykazała ona spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: Ppsa). W ocenie Sądu argumentacja Spółki, ograniczająca się do ogólnego wskazania na ryzyko utraty zysków z realizowanych zobowiązań kontraktowych oraz możliwości eksploatacji obiektu, nie została poparta żadnymi konkretnymi okolicznościami ani dowodami, wobec czego nie pozwalała na uprawdopodobnienie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wyjaśniono, że zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej: Pb), ma charakter formalny i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie wywołuje także skutków w postaci nakazu rozbiórki lub możliwości prowadzenia egzekucji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia organu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 Ppsa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 Pb ma charakter wyłącznie formalny, umożliwiając jedynie uruchomienie postępowania legalizacyjnego i z tej przyczyny nie rodzi bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wykonanie takiego postanowienia polega na natychmiastowym zakazie prowadzenia robót, co stanowi realną ingerencję w sferę praw majątkowych strony, a sam akt inicjuje ciąg normatywny uruchamiający bieg terminów, których uchybienie prowadzi do bezwzględnego wydania decyzji o rozbiórce, 2) art. 61 § 3 Ppsa poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, pomimo że Skarżąca wykazała w złożonym wniosku o wstrzymanie, że w przypadku wykonania postanowienia zachodziło będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegające na faktycznym wyłączeniu nośnika reklamowego z eksploatacji gospodarczej, co w praktyce prowadzi do konieczności jego dezaktywacji oraz ponoszenia kosztów utrzymania nieużytkowanej infrastruktury; utracie możliwości dalszego wykorzystywania nośnika reklamowego, stanowiącego jedno z kluczowych źródeł przychodu Spółki, co skutkuje natychmiastowym pozbawieniem wpływów z działalności reklamowej; naruszeniu interesów Skarżącej poprzez zniszczenie zrealizowanej inwestycji, sfinansowanej ze środków własnych, w tym kosztów przygotowania, budowy i instalacji nośnika; pogorszeniu sytuacji finansowej i rynkowej Skarżącej, poprzez utratę wiarygodności w oczach kontrahentów i partnerów biznesowych, co może prowadzić do ograniczenia możliwości dalszego prowadzenia działalności inwestycyjnej i reklamowej, 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na ogólnikowym uznaniu argumentacji Skarżącej za gołosłowną, przy jednoczesnym braku odniesienia się do argumentu o nieodwracalnej utracie czasu reklamowego, który jako dobro nietrwałe nie może zostać odzyskany w późniejszym terminie; braku analizy ryzyka kar umownych oraz rozwiązania umów ramowych z kontrahentami oraz pominięciu faktu, że obecne wstrzymanie robót skutkuje faktycznym wyłączeniem nośnika z obrotu gospodarczego na lata trwania procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 Ppsa, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Ciężar wykazania przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej spoczywa na stronie wnioskującej, która powinna przedstawić konkretne okoliczności pozwalające na ocenę, że wykonanie zaskarżonego aktu będzie prowadziło do skutków określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Nie jest natomiast wystarczające samo powołanie się na możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków bez ich uprawdopodobnienia oraz bez wykazania ich związku z wykonaniem aktu objętego wnioskiem. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 3 Ppsa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 Pb ma charakter wyłącznie formalny. Skarżąca pomija, że Sąd I instancji nie stwierdził, iż postanowienie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Trafnie natomiast wskazał, że jego funkcją jest uruchomienie postępowania legalizacyjnego oraz czasowe wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga o legalności obiektu ani nie przesądza o obowiązku jego rozbiórki. Ewentualne dalsze konsekwencje wynikają z kolejnych rozstrzygnięć podejmowanych w toku odrębnego postępowania legalizacyjnego i pozostają uzależnione od zachowania samej strony, w szczególności od złożenia wniosku o legalizację oraz spełnienia ustawowych warunków prowadzących do zalegalizowania obiektu. Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął zatem, że samo wykonanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie wywołuje jeszcze skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, postanowienie wydane na podstawie art. 48 Pb inicjuje postępowanie naprawcze, które może zakończyć się zarówno legalizacją obiektu, jak i wydaniem nakazu jego rozbiórki. Samo uruchomienie tej procedury nie oznacza jednak, że nakaz rozbiórki stanie się bezpośrednim skutkiem wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż zależy on od dalszego toku postępowania oraz działań podejmowanych przez inwestora (por. postanowienia NSA z: 12 maja 2026 r. sygn. akt II OZ 476/26; 28 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OZ 422/26; 4 lutego 2026 r. sygn. akt II OZ 34/26; 26 listopada 2025 r. sygn. akt II OZ 1839/25). Nie sposób przy tym podzielić stanowiska Skarżącej, że sam zakaz kontynuowania robót budowlanych stanowi ingerencję w prawa majątkowe uzasadniającą zastosowanie ochrony tymczasowej. Wstrzymanie robót jest ustawową konsekwencją stwierdzenia prowadzenia ich w warunkach samowoli budowlanej i służy zabezpieczeniu prawidłowego przebiegu postępowania naprawczego. Wstrzymanie wykonania takiego postanowienia prowadziłoby w istocie do umożliwienia dalszego prowadzenia robót pomimo stwierdzonej samowoli budowlanej, co pozostawałoby w sprzeczności z celem regulacji zawartej w art. 48 Pb. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 § 3 Ppsa poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia pomimo wykazania przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumentacja przedstawiona we wniosku miała charakter ogólnikowy i nie pozwalała na przyjęcie, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia będzie prowadziło do wyrządzenia znacznej szkody albo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca ograniczyła się bowiem do powołania utraty możliwości eksploatacji konstrukcji oraz bliżej niesprecyzowanych zobowiązań kontraktowych, nie przedstawiając żadnych danych pozwalających na ocenę skali wskazywanych zagrożeń. Nie przedłożono w szczególności umów z kontrahentami, dokumentów obrazujących wysokość osiąganych przychodów, rzeczywistych kosztów utrzymania nośnika ani innych materiałów pozwalających ocenić wpływ wykonania postanowienia na sytuację finansową Spółki, czy też innych materiałów pozwalających uprawdopodobnić rzeczywisty rozmiar szkody. Tymczasem obowiązek przedstawienia takich okoliczności spoczywa na stronie wnioskującej, a sąd nie jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania argumentów przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej. Nie zmienia tej oceny argumentacja rozwinięta dopiero w zażaleniu, odnosząca się do utraty przychodów z działalności reklamowej, ryzyka rozwiązania umów z kontrahentami, utraty wiarygodności rynkowej czy konieczności ponoszenia kosztów utrzymania nośnika reklamowego. Twierdzenia te, niepoparte konkretnymi okolicznościami faktycznymi pozwalającymi na przyjęcie wysokiego prawdopodobieństwa ich wystąpienia, należało uznać za mające jedynie przyszły i hipotetyczny charakter. Okoliczność czasowego powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych nie jest tożsama z definitywnym pozbawieniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej ani z nieodwracalnym unicestwieniem inwestycji. Zaskarżone postanowienie nie nakazuje usunięcia nośnika reklamowego, nie nakłada obowiązku jego rozbiórki ani nie prowadzi bezpośrednio do utraty prawa do obiektu. W konsekwencji wskazywane przez Skarżącą następstwa pozostają co najwyżej pośrednim rezultatem postępowania legalizacyjnego oraz dalszych decyzji organów administracji. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy pozwalające na kontrolę instancyjną. Sąd Wojewódzki wyjaśnił zarówno przyczyny, dla których uznał, że charakter zaskarżonego postanowienia przemawia przeciwko udzieleniu ochrony tymczasowej, jak i wskazał, dlaczego argumentacja przedstawiona we wniosku nie pozwalała na przyjęcie wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Obowiązkiem sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie jest uzupełnianie stanowiska strony ani poszukiwanie za nią okoliczności przemawiających za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Reasumując należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a zarzuty zażalenia nie podważają trafności tego rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.