II OZ 711/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 278/18 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 29 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił A.I. (dalej jako "skarżąca") wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wniosek o wstrzymanie wykonania skarżąca złożyła po wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy Mielno ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy wraz z rozbudową. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie robót budowlanych w postaci rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego prowadzonych w oparciu o decyzję Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy, co będąca przedmiotem skargi decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że o wstrzymaniu wykonania aktu można mówić wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięć administracyjnych, które nadają się do wykonania. Tego rodzaju decyzją nie jest decyzja o warunkach zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do tego aktu o wstrzymaniu jej wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. II OZ 92/12 i z 27 listopada 2013 r. II OZ 1074/13) Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast dopuszczalność wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji Wójta Gminy Mielno. Norma art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem ustalenie, jakie rozumienie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, jeżeli przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odnosiło się bowiem tylko do ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji o warunkach zabudowy, nie prowadziło natomiast ponownego postępowania co do istoty sprawy. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, brak jest tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy Mielno ustalająca warunki zabudowy nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też wniosek skarżącej złożony w tym przedmiocie podlegał oddaleniu. Argumenty zażalenia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji nie oceniał na tym etapie postępowania legalności zaskarżonej decyzji ani tym bardziej decyzji Wójta Gminy Mielno ustalającej warunki zabudowy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet podzielenie stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności wstrzymania decyzji Wójta Gminy Mielno ustalającej warunki zabudowy, nie mogło skutkować uwzględnieniem wniosku w tym przedmiocie. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. W treści skargi skarżąca podniosła wyłącznie argumenty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zaznaczyła, że wnosi o wstrzymanie robót budowlanych, natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do prowadzenia robót budowlanych. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.