II OZ 646/26

Dnia 18 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, , , po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 544/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. U. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 grudnia 2024 r., nr DL.WIIPO.4100.13709.2024/KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 grudnia 2024 r., nr DL.WIIPO.4100.13709.2024/KW, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 czerwca 2024 r., nr SC-XIV.6151.1250.2023, o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie nie zawiera żadnych zindywidualizowanych okoliczności, związanych bezpośrednio z osobą skarżącego, a jedynie dość ogólne rozważania na poziomie realizacji norm prawnych. We wniosku nie wyjaśniono, dlaczego wykonanie decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy będzie wywoływać trudne do odwrócenia skutki lub możliwość wyrządzenia szkody. W ocenie Sądu, podnoszone w uzasadnieniu wniosku konsekwencje wydania zaskarżonej decyzji w postaci konieczności opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynikają bezpośrednio z jej treści, są natomiast przewidzianą w przepisach – w tym przypadku w powołanym art. 299 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) – pochodną faktu jej wydania. Nakaz opuszczenia terytorium Polski to konsekwencja wydana w odrębnym postępowaniu decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Decyzja o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie skutkuje bezpośrednio wydaleniem go z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie zawiera nakazu opuszczenia Polski. Odnosząc się do tezy, iż konsekwencje odmowy uwzględnienia wniosków cudzoziemców starających się o udzielenie ochrony międzynarodowej i o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy są tożsame i wobec powyższego należy w obu przypadkach udzielać ochrony tymczasowej, Sąd zaznaczył, że teza ta nie jest prawdziwa. Cudzoziemcy starający się o udzielenie ochrony międzynarodowej objęci są regulacjami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE.L. 2013.180.60), w tym szczególnie art. 46 ust. 5, który ustanawia konieczność zapewnienia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawa do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zatem nie są to tożsame sytuacje prawne. Zdaniem Sądu, nie można pominąć, że skarżący jest reprezentowany w tej sprawie przez profesjonalnych pełnomocników, tym samym nie można mówić, że "iluzoryczności" postępowania sądowego. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. W zażaleniu sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), zwanej dalej "EKPCz", oraz art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez jego błędną wykładnię i wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy brak wstrzymania decyzji pociągnie za sobą trudne do odwrócenia dla skarżącego skutki; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie oraz wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy istniała podstawa do wstrzymania wykonania decyzji, a brak wstrzymania wykonania decyzji doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia dla skarżącego skutków, przejawiających się tym, że skarżący nie będzie mógł przebywać legalnie na terytorium RP w trakcie rozpoznania przez sąd administracyjny skargi od zaskarżonej decyzji, a prawidłowe zabezpieczenie postępowania i zrealizowanie prawa do sądu powinno umożliwić skarżącemu weryfikację decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy bez zagrożenia jego egzystencji, zaś sam fakt ustanowienia w sprawie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) dla skarżącego tych trudnych do odwrócenia skutków w razie braku wstrzymania wykonania decyzji by nie zniwelował; 3) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji konieczne było wykazanie w sposób zindywidualizowany, że dojdzie do zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków lub zaistnienia dla skarżącego znacznej szkody, podczas gdy już samo wykazanie skutku braku odmowy wstrzymania wykonania decyzji było decydujące dla orzeczenia wstrzymania wykonania tej decyzji; 4) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie oraz wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja posiada atrybut wykonalności, a brak wstrzymania decyzji pociągnie za sobą trudne do odwrócenia dla skarżącego skutki; 5) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji bez uwzględnienia treści art. 299 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach oraz skutków braku wstrzymania przedmiotowej decyzji w związku z treścią ww. przepisu; 6) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji i błędne uznanie, że skarżący nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji również w związku z faktem, iż skarżący ustanowił w sprawie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) celem ochrony jego praw, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strona takie okoliczności wykazała, a w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem wykonanie decyzji doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków przejawiających się w tym, że skarżący nie będzie mógł przebywać na terytorium RP w okresie rozpoznania przez sąd administracyjny skargi od zaskarżonej decyzji, a prawidłowe zabezpieczenie postępowania i zrealizowanie prawa do sądu powinno umożliwić skarżącemu weryfikację decyzji odmawiającej przyznania mu zezwolenia na pobyt czasowy bez zagrożenia jego egzystencji; zaś sam fakt ustanowienia w sprawie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) dla skarżącego tych trudnych do odwrócenia skutków w razie braku wstrzymania wykonania decyzji by nie zniwelował; 7) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji i błędne uznanie, że przedmiotowa decyzja nie mogła być podstawą postanowienia do wstrzymania wykonania decyzji ze względu na brak wynikającego wprost z zaskarżonej decyzji przymusowego nakazu opuszczenia przez skarżącego RP, podczas gdy zastosowanie ww. przepisu w przypadku decyzji odmawiających udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP jest możliwe bowiem w przypadku wstrzymania wykonania decyzji wstrzymane będą jej skutki prawne i zablokowana zostanie konieczność opuszczenia terytorium RP, czy możliwość wydania decyzji zobowiązującej do powrotu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania Sąd nie wydałby odmowy wstrzymania przedmiotowej decyzji; 8) art 61 § 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji bez dokładnej analizy okoliczności i akt sprawy, które to naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku prawidłowej analizy akt i okoliczności sprawy Sąd I instancji wydałby postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z tego względu, że wykonanie przez skarżącego decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia dla niego skutków; 9) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne wydanie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji bez dokładnej analizy okoliczności i akt sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w przypadku prawidłowej analizy akt i okoliczności sprawy Sąd I instancji wydałby postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z tego względu, iż wykonanie decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego mimo ustanowienia w sprawie profesjonalnego pełnomocnika dla skarżącego (adwokata); 10) art. 6 ust. 1 EKPCz poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia, którego wykonanie będzie stanowiło naruszenie prawa do sądu skarżącego; 11) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia, które będzie stanowiło naruszenie prawa do sądu skarżącego i w ten sposób nie dojdzie do zabezpieczenia praw skarżącego, zaś realizacja prawa do sądu stanie się w przypadku skarżącego iluzoryczna; 12) art. 6 EKPCz w zw. z art. 9, art. 91, art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 61 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyznanie przepisowi ustawowemu pierwszeństwa nad ratyfikowaną umową międzynarodową jaką stanowi EKPCz wbrew temu, że RP ma obowiązek przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego i obowiązek stosowania ratyfikowanych umów międzynarodowych z pierwszeństwem przed ustawami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumenty podniesione we wniosku nie dowodzą wystąpienia związku pomiędzy decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania tej decyzji. We wniosku, jak i zażaleniu strona skarżąca wskazywała jakoby ww. decyzja skutkowała opuszczeniem przez cudzoziemca terytorium Polski i niemożliwe było tym samym należyte zagwarantowanie skarżącemu prawa do sądu przy rozpoznaniu skargi na zaskarżoną decyzję przez Sąd Administracyjny w przypadku opuszczenia przez skarżącego terytorium Polski. Jednak wykonanie tej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wyjazdem cudzoziemca, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. W odniesieniu do argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu I instancji należy zauważyć, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest rzeczywiście zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić jednakże należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach. Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżący, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Dlatego też nie można na aktualnym etapie postępowania skutecznie argumentować, że postanowienie Sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji narusza czy to art. 61 § 3 p.p.s.a., czy inne wskazywane w zażaleniu przepisy, w tym Konstytucji RP i międzynarodowe. Nadto zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu (por. postanowienia NSA: z 12 listopada 2019 r., II OZ 1018/19; z 18 grudnia 2019 r., II OZ 1145/19; z 21 stycznia 2020 r., II OZ 1201/19). Skarżący nie traci wcześniej uzyskanego uprawnienia, lecz nie nabywa nowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i także z tego też powodu można było odmówić jej wstrzymania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.