II OZ 642/26

Dnia 18 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, , , po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. sp. j. z siedzibą we [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. sp. j. z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 grudnia 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.606.2025.MPU-3 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którą uchylono decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z dnia 24 marca 2025 r., nr 364/2025, w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych w pkt 1-5 prac i w tym zakresie orzeczono nowy termin wykonania nakazanych prac do 30 czerwca 2026 r., a w pozostałej części utrzymano w mocy ww. decyzję WKZ, tj. w zakresie wykonania w zbytku – [...], położonym na działce nr [...], obręb [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...], robót budowlanych i innych działań zabezpieczających przedmiotowy obiekt przed jego całkowitym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, które mają obejmować: 1) usunięcie samosiewów porastających teren wokół obiektu; 2) zabezpieczenie wszystkich otworów okiennych przed czynnikami atmosferycznymi oraz dostępem osób trzecich; 3) wykonanie instalacji odgromowej ; 4) wyeliminowanie przyczyn zawilgocenia obiektu; 5) wzmocnienie i stabilizacja fundamentów; 6) remont i stabilizację konstrukcji ścian obwodowych: - murowanych w przyziemiu, polegający na eliminacji śladów biokorozji (omszenia), uzupełnieniu ubytków cegieł i spoinowania oraz wymianie całkowicie skorodowanych na nowe o właściwych parametrach analogicznych do historycznych, likwidacji spękań, otynkowaniu tynkiem o składzie i fakturze analogicznej do zachowanego historycznego; - ryglowych zewnętrznych, polegający na uzupełnieniu brakujących elementów, wzmocnieniu osłabionych i wymianie całkowicie zniszczonych na nowe z zastosowaniem połączeń ciesielskich, z użyciem drewna odpowiedniego gatunku i o właściwej wilgotności oraz na wzmocnieniu stateczności połączeń konstrukcji ryglowej, uzupełnieniu ubytków w wypełnieniach pól konstrukcji materiałem analogicznym do historycznego oraz otynkowaniu tynkiem o składzie i fakturze analogicznej do zachowanego historycznego; 7) stabilizację więźby dachowej poprzez uzupełnienie brakujących, wzmocnienie osłabionych elementów i wymianę całkowicie zniszczonych na nowe z zastosowaniem połączeń ciesielskich, z użyciem drewna odpowiedniego gatunku oraz o właściwej wilgotności, eliminacja rozluźnień w połączeniach, zabezpieczenie połaci dachowych przed opadami; 8) remont i wzmocnienie ścian wewnętrznych (murowanych i ryglowych): polegający na uzupełnieniu brakujących elementów, wzmocnieniu osłabionych i wymianie całkowicie zniszczonych na nowe o właściwych parametrach analogicznych do historycznych, likwidacji spękań, otynkowaniu tynkiem analogicznym do istniejącego historycznego; w przypadku ścian ryglowych polegający także na wzmocnieniu stateczności połączeń konstrukcji ryglowej, uzupełnieniu ubytków w wypełnieniach pól konstrukcji materiałem analogicznym do historycznego; - remont i stabilizację stropów poprzez wzmocnienie osłabionych elementów, uzupełnienie brakujących i wymianę całkowicie zniszczonych na nowe z zastosowaniem połączeń ciesielskich, z użyciem drewna odpowiedniego gatunku oraz o właściwej wilgotności, eliminacja rozluźnień w połączeniach; 9) odbudowę ściany szczytowej północnej z przywróceniem historycznych rozwiązań technologiczno-materiałowych; 10) impregnowanie preparatem przeciw biokorozji i zabezpieczenie preparatem ognioochronnym wszystkich elementów drewnianych nowych i istniejących; oraz co do tego, że prace w punkcie 6-10 należy wykonać w terminie do 31 marca 2027 r. Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby ten z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2019 r., II SA/Go 554/19). Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest wskazanie na konkretne i udokumentowane okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 23 kwietnia 2019 r., I SA/Gd 13/19). W niniejszej sprawie nie miało to zaś miejsca. Zażalenie na postanowienie złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania ww. decyzji Ministra i formułując zarzuty dotyczące naruszenia: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego bladną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest każdorazowe przedłożenie przez stronę szczegółowych dowodów w postaci opinii lub ekspertyz technicznych, podczas gdy przepis ten nie wymaga wprost udowodnienia wystąpienia niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a jedynie zaistnienia przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co może wynikać także z treści zaskarżonego aktu, okoliczności sprawy oraz wiedzy powszechnej dostępnej Sądowi z urzędu; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie wstrzymania wykonania decyzji wyłącznie z powodu braku formalnych dowodów przedstawionych przez skarżącą, mimo że okoliczności wskazujące na realne ryzyko wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania skutków trudnych do odwrócenia wynikały z samej treści ww. decyzji Ministra, charakteru nakazanych robót, terminów ich realizacji oraz powszechnie znanych zasad prowadzenia robót budowlanych i konserwatorskich przy obiektach zabytkowych; 3) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że brak możliwości przedłożenia przez skarżącą specjalistycznych dowodów technicznych na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wynikał bezpośrednio z niedookreślenia w zaskarżonej decyzji zakresu, technologii oraz sposobu wykonania nakazanych robót, co uniemożliwiało sporządzenie miarodajnych opinii technicznych, a tym samym nie mogło być oceniane na niekorzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy zatem, tak jak uczyniono to we wniosku, samo zawnioskowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 61 § 3 p.p.s.a. To strona skarżąca jest obowiązana wskazać we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Samo powołanie się na wystąpienie ww. przesłanek bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji skarżącej świadczy o gołosłowności argumentacji strony skarżącej. Z powyższego wynika, że nie jest rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W tej jednak sprawie ma rację Sąd I instancji, że wniosek o wstrzymanie w zasadzie nie został uzasadniony. Brak jest w nim zarówno argumentacji, jak i przedstawienia ewentualnych dowodów potwierdzających, że zaskarżona decyzja wywołuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony skarżącej. Tej oceny nie niweczy argumentacja zażalenia, która nie zawiera także argumentacji wskazującej na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja zażalenia wyłącznie odnosi się do charakteru nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, jakoby po wykonaniu zaskarżonej decyzji niemożliwe było późniejsze przywrócenie stanu poprzedniego obiektu. Strona skarżąca nie może skutecznie z takim uzasadnieniem, odwołującym się do charakteru nałożonego nakazu, domagać się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wynika to z tego, że wstrzymanie wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Ponadto skutek w postaci nakazu wykonania robót budowlanych i innych działań nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że proces budowlany, także dotyczący zabytku, jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z nakazem wykonania określonych robót, nawet jeżeli potencjalnie sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję. W innym wypadku niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OZ 24/18). Dlatego niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie istnienia dwóch przesłanek, tj. trudnych do odwrócenia skutków lub powstania znacznej szkody. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można abstrahować od tego, że to właśnie wykonanie nakazanych robót ma ochronić zabytek przed dalszą jego degradacją (zniszczeniem). Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek, powinien brać pod uwagę następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OZ 179/24). Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z 3 marca 2023 r., II OZ 103/23). W niniejszej zaś sprawie nałożony obowiązek dotyczy właśnie chronionego prawnie dobra, bowiem dotyczy występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu objętego ochroną konserwatorską. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca Spółka nie uzasadniła zatem, że wstrzymanie wykonania decyzji nakazujące wykonanie robót budowlanych jest uzasadnione, a brak wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu jej przedmiotu, tj. nakazu wykonania robót budowlanych przy zabytku celem jego ochrony, jest decydujący dla odmowy wstrzymania ww. decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.