II OSK 1787/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K.. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2715/24 w sprawie ze skargi R. K. i M.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 sierpnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 26 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2715/24, oddalił skargę R. K. i M. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 sierpnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. K. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 24 lipca 2017 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia J. K. na prowadzenie prac w budynku przy ul. [...][...] w [...], zgodnie z projektem opracowanym przez mgr. inż. arch. P. K.. Skargą R. K. i M. S. zaskarżyły powyższe postanowienie, zarzucając jej naruszenie: Zaskarżonemu postanowieniu skarżące zarzuciły naruszenie: art. 134 w zw. z art. 7, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 136, art. 15, art. 8, art. 9 k.p.a.; art. 134 w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 134 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.; art. 134 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 porozumienia pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim a Prezydentem Miasta Torunia z dnia 5 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.Pom. z 2004 r., Nr 25, poz. 325); art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2022 poz. 840, dalej: u.o.z.) w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 3 pkt 1 u.o.z. przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie konieczności ochrony zabytku - budynku [...][...] i zaniechanie wydania odrębnej decyzji lub co najmniej zawarcia w decyzji dotyczącej [...][...] rozważań dotyczących ochrony zbytku - budynku [...][...] oraz 52; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.), oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.; art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta Torunia z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w [...]; art. 39 ust. 1 P.b. w zw. z art. 36 ust. 112 u.o.z. w zw. z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie byli uznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Za stronę postępowania uznany został jedynie inwestor, któremu organ doręczył decyzję i który nie wniósł odwołania. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez inwestora, skarżący nie złożyli odwołania, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Istota sprawy sprowadza się więc do konkluzji, że złożone przez skarżących odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. Sąd wyjaśnił, że wniesienie przez skarżących odwołania z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. A zatem, skoro decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 24 lipca 2017 r. jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie oraz czy skarżący powinni być stronami postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stwierdził jednocześnie, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości określenia kręgu stron przez organ pierwszej instancji oraz kwestii legalności samej decyzji. Nie mogły one zatem zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały szczegółowemu badaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Skoro decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 24 lipca 2017 r. jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie oraz czy skarżący winni być stronami takiego postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji. Formalna przeszkoda dla rozpatrzenia sprawy (niedopuszczalność odwołania) wyłączała bowiem możliwość badania istoty sprawy przez organ odwoławczy. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Skargą kasacyjną R. K. i M. S. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134 i art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed organem organ I instancji skarżące nie brały udziału i organ nie doręczył im decyzji, bowiem skarżące nie miały statusu strony w postępowaniu przed organem I instancji (organ przyznał status wyłącznie inwestorowi), a decyzja została doręczona wyłącznie inwestorowi 27.07.2017r. i uzyskała walor ostatecznej w dniu 11.08.2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżące wniosły odwołanie od decyzji ostatecznej, a w takim przypadku skarżącym przysługuje wyłącznie wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy organ II instancji całkowicie pominął to, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie toczyło się z udziałem wielu stron (z uwagi na charakter i rozmiar prowadzonych robót, czego dowodzi m.in. postępowanie przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...], czy sprawa znak sprawy [...] [...][...], [...], [...]) i nie odniósł się do tego, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r. znak sprawy [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, została doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie (bieg 14-dniowego terminu rozpoczął się od dnia następnego po doręczeniu pełnomocnikowi skarżących decyzji), a gdyby Sąd I instancji prawidłowo skontrolował sprawę i uwzględnił powyższą okoliczność w ocenie prawidłowości działania organu, wówczas treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna, bowiem skarżące zostały uznane za stronę i organ I instancji doręczył im decyzję, 2) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 129 § 2, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r. znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, ponieważ decyzja ta uzyskała walor ostateczności i odwołanie od tej decyzji nie przysługuje, podczas gdy Sąd dokonując oceny prawidłowości wydanego postanowienia, całkowicie pominął to, że organ odwoławczy zaniechał uwzględnienia tego, że postępowanie toczyło się z udziałem wielu stron (z uwagi na charakter i rozmiar prowadzonych robót, czego dowodzi m.in. postępowanie przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...], czy sprawa znak sprawy [...], [...], [...]) oraz odniesienia się do tego, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017r. znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, została doręczona pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie (bieg 14-dniowego terminu rozpoczął się od dnia następnego po doręczeniu pełnomocnikowi skarżących decyzji) i stała się ostateczna wyłącznie wobec inwestora a nie skarżących, bowiem doręczając decyzję pełnomocnikowi skarżących organ uznał je za stronę, i od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących powinien być liczony bieg terminu do wniesienia odwołania, a gdyby Sąd I instancji prawidłowo skontrolował sprawę i uwzględnił powyższą okoliczność, wówczas treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna, bowiem skarżące zostały uznane za stronę i organ I instancji doręczył im decyzję, 3) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r. znak sprawy [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, ponieważ decyzja ta uzyskała walor ostateczności i odwołanie od tej decyzji nie przysługuje, podczas gdy Sąd dokonując oceny prawidłowości wydanego postanowienia, całkowicie pominął to, że organ odwoławczy nie odniósł się do doręczenia przez organ I instancji decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017r. znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i uznał tym samym skarżące za stronę postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że decyzja stała się ostateczna także wobec skarżących, podczas, gdy przy wielości stron postępowania decyzja stała się ostateczna tylko wobec inwestora, a nie skarżących, które z zachowaniem terminu złożyły odwołanie, a gdyby Sąd I instancji prawidłowo skontrolował sprawę i uwzględnił powyższą okoliczność, wówczas treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna, bowiem skarżące zostały uznane za stronę i organ I instancji doręczył im decyzję (dowód m.in. postępowanie przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r, znak sprawy [...], czy sprawa [...], [...], [...]) 4) art 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134, art. 7, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art 136, art. 15, art. 8, art. 9, art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, art. 5 oraz art 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1992, dalej: u.o.z.) przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta Masła Torunia z dnia 24.07.2017r. znak sprawy [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, ponieważ decyzja ta uzyskała walor ostateczności i odwołanie od tej decyzji nie przysługuje, podczas gdy organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy oraz dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie: a) przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że organ pierwszej instancji w postępowaniu [...]za stronę uznał wyłącznie inwestora J. K. i decyzja z dnia 24.07.2017 r. została doręczona wyłącznie inwestorowi, a skarżące jak i uczestnicy H. D. i T. M. nie zostali uznani za stronę postępowania i decyzja kończąca postępowanie nie została im doręczona, to okoliczność ta powoduje, że skarżącym, jak i ww. uczestnikom nie przysługuje status strony, nie mają oni legitymacji we wniesieniu odwołania, podczas gdy zakres zamierzenia inwestycyjnego (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, a u ww. uczestników doszło do osunięcia ogrodu oraz naruszenia stosunków wodnych, budowa muru oporowego), co powoduje zalewanie piwnic i garażu, negatywnie wpływa na budynki i ww. uczestników, ingeruje w wygląd i ekspozycję budynków, ingeruje w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie również objęte ochroną tego układu, wymuszając na nim — chociażby potencjalnie — działania ingerujące w substancję lub wygląd budynków, rzeźbę terenu, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym i uczestnikom statusu strony oraz uznania, że postępowanie powinno toczyć się z udziałem wielości stron, podczas, gdy organ I instancji doręczył decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r. znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i uznał tym samym skarżące za stronę postępowania, i w postępowaniu tym mieliśmy do czynienia z wielością stron podobnie jak w postępowaniach przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...], czy znak sprawy [...], [...], [...], b) przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił ustalenia organu I instancji w zakresie stanu faktycznego, podczas gdy organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia w sposób prawidłowy kręgu podmiotów legitymowanych i rozpoznania odwołania, w sytuacji, gdy sam udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przesądza interesu prawnego jednostki w sprawie, a skarżące z uwagi na zakres zrealizowanych robót przez inwestora oraz ich ingerencję w nieruchomość skarżących (w ich zabytek) oraz w zabytek uczestników H.D. i T. M., wykazały interes prawny mający oparcie w przepisach prawa materialnego (art. 36 ust. 1 w zw. z art 5 u.o.z.), co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnego przyjęcia przez organ II instancji, że w rozpatrywanej sprawie skarżące nie posiadają statusu strony i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 134 k.p.a., pozbawiając tym samym skarżące prawa do rozpoznania ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu z zapewnieniem im czynnego udziału, w tym w postępowaniu wyjaśniającym, podczas gdy postępowanie toczyło się z udziałem wielu stron i organ I instancji doręczył decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017r. znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i uznał tym samym skarżące za stronę postępowania i w postępowaniu tym mieliśmy do czynienia z wielością stron, podobnie jak i w innych postępowaniach przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...], czy znak sprawy [...], [...], [...], c) wadliwego ustalenia przez organ odwoławczy, że skarżące i ww. uczestnicy nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. i że ich legitymacja nie wynika z przepisów prawa materialnego, podczas, gdy z uwagi na charakter zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych prowadzonych przy zabytku (usunięcie skarpy, które nie było ujęte w projekcie, w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, wysokie ogrodzenie, którego nigdy nie było i nie stanowi przebudowy, szpeci budynek skarżących, negatywnie wpływa na jego wygląd i ekspozycję), spowodowały znaczną ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływają na nieruchomości sąsiednie również objęte ochroną tego układu, wymuszając na nich - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. (wyrok NSA z 16.6.2015 r., II OSK 2519/13, Legalis nr 1331571), podczas gdy postępowanie toczyło się z udziałem wielu stron i organ I instancji doręczył decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r. znak sprawy [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych, pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i uznał tym samym skarżące za stronę postępowania, i w postępowaniu tym mieliśmy do czynienia z wielością stron, podobnie jak i w innych postępowaniach przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...]czy znak sprawy [...], [...], [...], 5) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 134 w zw. z art 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art 3 pkt 1, art. 5 oraz art 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 u.o.z. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwej kontroli rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo za podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art 134 k.p.a. uznał sam fakt, że organ I instancji nie uznał skarżących za stronę i nie doręczył im decyzji, podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 134 k.p.a. prowadzi do konkluzji, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania, np. wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu (por. uchwała NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98, wyrok WSA w Gliwicach z 10.12.2020 r., II SA/G1 762/20; wyrok WSA w Krakowie z 29.09.2023 r., II SA/Kr 773/23, wyrok WSA w Szczecinie z 9.01.2014 r., II SA/Sz 901/13), a organ prawidłowo procedując w rozpatrywanym stanie faktycznym powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ postępowanie toczyło się z udziałem wielu stron i organ I instancji doręczył decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24.07.2017 r, znak sprawy [...]w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych pełnomocnikowi skarżących dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. i uznał tym samym skarżące za stronę postępowania, i w postępowaniu tym mieliśmy do czynienia z wielością stron, podobnie jak i w innych postępowaniach przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...], czy znak sprawy [...], [...], [...], a postępowanie to dotknięte było rażącym naruszeniem prawa tak dającym podstawy do stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania, 6) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo za podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. uznał sam fakt, że organ I instancji nie uznał skarżących za stronę i nie doręczył im decyzji, podczas, gdy organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia co było przedmiotem postępowania, jak kształtował się krąg stron postępowania, podczas, gdy powyższe ustalenia pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie stron postępowania, przedmiotu postępowania, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas, gdy powyższe zaniechania doprowadziły do nieuprawnionego przyjęcia, że skarżące nie miały statusu stron, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, 7) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art 134 § 1, art 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy prawidłowo sporządził uzasadnienie decyzji oraz dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, w szczególności wyjaśnił rozbieżności w materiale dowodowym, sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, w tym nie odniesienie się do charakteru prawnego doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących, podczas gdy powyższe zaniechania doprowadziły do nieuprawnionego przyjęcia, że nie miały statusu stron, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, 8) art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art, 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, podczas, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło z rażącym naruszeniem prawa, nie zawierało rozstrzygnięcia w zakresie rozbudowy zarówno w decyzji z dnia 24.07.2017 r. jak i w stanowisku Konserwatora Miejskiego Zabytków zawartym w notatce służbowej z dnia 20.02.2018 r., co powoduje, że decyzje nie precyzują dokładnie zamierzenia, podczas, gdy z art. 39 ust. 1 P.b. wynika obowiązek wskazaniach "tych robót", co dowodzi, że mamy do czynienia z aktem nieistniejącym, [zob. wyrok NSA z 12.11.2009 r., II OSK 1767/08, wyrok WSA w Gliwicach z 25.04.2008 r., II SA/G1 993/07, tak też S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, Zeszyty naukowe sadownictwa administracyjnego Tom 6 r. 2013, s. 73-87], a decyzja organu I instancji stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę bez wymaganego prawem uzgodnienia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania pozwolenia na budowę obarczonego wadami prawnymi oraz zaniechania usunięcia z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia; 2. prawa materialnego, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w każdym przypadku (zawsze) w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na roboty budowlane w otoczeniu zabytku, wyłącznie inwestor jest stroną, a skarżące, podobnie jak i uczestnicy H.D. M.i T.M.nie mają indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, podczas gdy z uwagi na charakter zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych prowadzonych przy zabytku, które spowodowały znaczną ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałują na nieruchomość sąsiednią skarżących (budynek i jego otoczenie) również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do przyznania skarżącym statusu strony na podstawie art. 36 ust. 5 u.o.z., jak i ewentualnie na podstawie art. 36 pkt 11 u.o.z. [zob. wyrok NSA z 16.6.2015 r., II OSK 2519/13, Legalis nr 1331571], co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 11 oraz ust. 5 u.o.z., bowiem wskutek zaniechań prawidłowego ustalenia charakteru robót zrealizowanych przez inwestora, doszło do wadliwego ustalenia legitymacji procesowej stron postępowania i pozbawienia skarżących statusu strony w postępowaniu, podczas, gdy wskutek prawidłowej wykładni oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego należało skarżącym przyznać status strony, co potwierdza m.in. postępowanie przed Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 25.08.2020 r., znak sprawy [...](zezwolenie na roboty budowlane w otoczeniu zabytku [...][...] w [...]), w którym to organ I instancji uznał skarżące za stronę postępowania (znak sprawy [...]) 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: P.b.) w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta Torunia z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w [...] (Dz.Urz.Woj.Kuj-Pom. z dnia 23 kwietnia 2015 r., poz. 1388) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały przepisy prawa materialnego i zaakceptowały prowadzenie robót budowlanych polegających na "przebudowie" i rozbudowie, podczas, gdy z projektu budowalnego wynikało, że zakres robót obejmuje rozbiórkę w całości oraz budowę, jak i nie przewidywał usunięcia skarpy, co w konsekwencji doprowadziło do akceptacji rozbiórki budynku [...][...] i rozbudowy w sposób sprzeczny z postanowieniami m.p.z.p., podczas, gdy w świetle § 11 m.p.z.p. rozbiórka zabytku nie jest dopuszczalna [zob. wyrok NSA z 1.02.2017 z., II OSK 987/15, wyrok NSA z 14.04.2017 r., II OSK 451/16, wyrok NSA z 21.04.2016 r. II OSK 2041/14]. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżące jednocześnie oświadczyły, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowań toczących się przed: a) Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 25.08.2020 r. znak sprawy [...] (znak sprawy [...]) - na okoliczność przyznania przez organ skarżącym statusu strony postępowania, wadliwego ustalenia przez organy, że w sprawie nie mamy do czynienia z wielością stron, b) Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu w sprawie znak sprawy [...], [...], znak sprawy [...], w szczególności: postanowienia PINB Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia 9.06.2022 r. znak sprawy [...], postanowienia WINB z t.08.2022 r. [...], wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2023 r., II SA/Bd 991/22, dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] w szczególności protokołów kontroli z 13.05.2022 r., 22.08.2022 r., 31.08.2022 r., 1.09.2022 r., 5.09.2022 r., 23.02.2023 r., protokołu przesłuchania świadka — projektanta P. K. w dniu 15.11.2022 r., protokołu przesłuchania świadka kierownika budowy z dnia 12.12.2022 r., ekspertyzy autorstwa P. P. i W. P. sporządzonej w zw. z wstrzymaniem robót budowlanych, ekspertyzy sporządzonej przez biegłego prof. dr hab. A. P. z dnia 26.08.2020 r., operatu technicznego z 10.09.2021 r., ekspertyzy wykonanej przez X sp. z o.o. z sierpnia/września 2023 r. na zlecenie PINB - na okoliczność wadliwego wyznaczenia stron postępowania i uniemożliwienie skarżącym oraz uczestnikom H. D.-M. i T.M. udziału w postępowaniu, zaniechania przez oba organy prawidłowego ustalenia kręgu stron, podczas, gdy zakres zamierzenia inwestycyjnego (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, a u ww. uczestników doszło do osunięcia ogrodu oraz naruszenia stosunków wodnych, budowa muru oporowego, co powoduje zalewanie piwnic i garażu, negatywnie wpływa na budynki skarżących i ww. uczestników, ingeruje w wygląd i ekspozycję budynków, ingeruje w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie również objęte ochroną tego układu, wymuszając na nim — chociażby potencjalnie — działania ingerujące w substancję lub wygląd budynków, rzeźbę terenu, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do uznania, że skarżącym i ww. uczestnikom przysługiwał interes prawny w postępowaniu, wadliwego ustalenia przez organy, że w sprawie nie mamy do czynienia z wielością stron, c) Prezydentem Miasta Torunia - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu w sprawie [...] w szczególności decyzji z dnia 7 maja 2020 r., Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawach [...], WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SAWa 889/23 - na okoliczność wadliwego ustalenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z wielością stron, wyznaczenia stron postępowania i uniemożliwienie skarżącym oraz uczestnikom H.D.-M. i T. M. udziału w postępowaniu, zaniechania przez oba organy prawidłowego ustalenia kręgu stron, podczas, gdy zakres zamierzenia inwestycyjnego (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, a u ww. uczestników doszło do osunięcia ogrodu oraz naruszenia stosunków wodnych, budowa muru oporowego, co powoduje zalewanie piwnic i garażu, negatywnie wpływa na budynki skarżących i ww. uczestników, ingeruje w wygląd i ekspozycję budynków, ingeruje w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie również objęte ochroną tego układu, wymuszając na nim - chociażby potencjalnie - działania ingerujące w substancję lub wygląd budynków, rzeźbę terenu, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do uznania, że skarżącym oraz ww. uczestnikom przysługiwał interes prawny w postępowaniu, d) Prezydentem Miasta Torunia - Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu w sprawie [...]w szczególności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 7 marca 2022 r. oraz innych dokumentów - na okoliczność wadliwego ustalenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z wielością stron, zaniechania przez oba organy prawidłowego ustalenia kręgu stron, podczas gdy zakres zamierzenia inwestycyjnego (usunięcie skarpy w wyniku czego w budynku skarżących powstały liczne spękania oraz nastąpiło odchylenie budynku, a u uczestników H.D.-M. i T. M. doszło do osunięcia ogrodu oraz naruszenia stosunków wodnych, budowa muru oporowego, co powoduje zalewanie piwnic i garażu, negatywnie wpływa na budynki skarżących i ww. uczestników, ingeruje w wygląd i ekspozycję budynków, ingeruje w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie również objęte ochroną tego układu, wymuszając na nim — chociażby potencjalnie — działania ingerujące w substancję lub wygląd budynków, rzeźbę terenu, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, co daje podstawę do uznania, że skarżącym oraz ww. uczestnikom przysługiwał interes prawny w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości wobec nie posiadania usprawiedliwionych podstaw. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy a także wniósł o pominięcie przedstawionych dowodów z dokumentów na podstawie art. 235² § 1 pkt 2 i 5 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. jako nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zmierzających jedynie do przedłużenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie w żadnym jej elemencie mimo przedstawienia rozbudowanych zarzutów wniesionego środka odwoławczego. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do ewentualnego zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uzasadniającej uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działań administracji było postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. K. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta Torunia-Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 lipca 2017 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia J. K. na prowadzenie prac w budynku przy ul. [...][...] w [...], zgodnie z projektem opracowanym przez mgr. inż. arch. P. K.. Decyzja ta podjęta została w postępowaniu uzgodnieniowym przez Prezydenta Miasta Torunia - Miejskiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wobec inwestycji, która znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 25 lipca 2011 r. a tym samym podlegającego ochronie prawnej na mocy art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W motywach zaskarżonego postanowienia Minister wyjaśnił, że za stronę postępowania przed organem konserwatorskim uznano wyłącznie inwestora J.K. i jemu jedynie doręczono decyzję z 24 lipca 2017 r., co nastąpiło w dniu 27 lipca 2017 r. a więc z dniem 11 sierpnia 2017 r. decyzja ta stała się ostateczną. Złożone zatem odwołania od tej ostatecznej decyzji (w dniu 7 marca 2022 r.-przypomnienie NSA) organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne. Stanowisko to zaaprobował Sąd pierwszej instancji przyznając, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo wniesienia odwołania wówczas gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron, którym decyzje doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast wniesienie odwołania przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed pierwszą instancją i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postepowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a. bowiem dotyczy on decyzji ostatecznej. Dodano także, że wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania, bowiem badanie takie możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd Sądu pierwszej instancji wyżej wyrażony w okolicznościach przedmiotowej sprawy w pełni należy zaakceptować. Zdaniem Sądu odwoławczego nieusprawiedliwione pozostają zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134 i art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – oznaczonych w petitum skargi kasacyjnej jako zarzut nr 1 pkt 1, 2 oraz 3, jak również art 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134, art. 7, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art 136, art. 15, art. 8, art. 9, art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, art. 5 oraz art 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej jako nr 1 pkt 4 lit. a, b, c, przez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji z 24 lipca 2017 r. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako nr 1 pkt 5 dotyczący obrazy art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 134 w zw. z art 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art 3 pkt 1, art. 5 oraz art 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo za podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art 134 k.p.a. uznał sam fakt, że organ I instancji nie uznał skarżących za stronę i nie doręczył im decyzji. Podobnie niezasadne pozostają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej jako nr 1 pkt 6, 7 i 8, a powołujące się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji: - art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 134, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. samego faktu, że organ pierwszej instancji nie uznał skarżących za stronę i nie doręczył im decyzji, - art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art 134 § 1, art 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy prawidłowo sporządził uzasadnienie cytat: "decyzji" (w sprawie tej dotyczy to postanowienia- przypomnienie NSA) oraz dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, - art. 151, art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art, 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Przede wszystkim podkreślić należy w tym miejscu mając na uwadze przywołane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej, iż okolicznością niesporną w realiach tej sprawy pozostaje to, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia-Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2017 r. znak [...] w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydana została w postępowaniu, w którym jedyną stroną, której także zapewniono czynny udział był inwestor J. K., natomiast skarżące nie zostały uznane za stronę tego postępowania w trybie art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Potwierdzeniem tego jest oznaczenie adresatów tej decyzji gdzie umieszczono wyłącznie nazwisko inwestora. Nie jest również sporne, iż decyzję tę doręczono wyłącznie inwestorowi zgodnie z oznaczeniem jej adresatów a uczyniono to w dniu 27 lipca 2017 r. i że stała się ona ostateczna z dniem 11 sierpnia 2017 r., co przyznał Minister w zaskarżonym postanowieniu a potwierdził Sąd pierwszej instancji. Z tym momentem decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki w sferze zewnętrznej. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ związany jest wydaną decyzją dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a samo doręczenie decyzji stronie jest obowiązkiem organu (art. 109 § 1 k.p.a.). Przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta Torunia-Miejskiego Konserwatora Zabytków doręczono natomiast pełnomocnikowi skarżących 22 lutego 2022 r. a to spowodowało, że w dniu 7 marca 2022 r. zostało wniesione odwołanie od tej decyzji do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin na wniesienie odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1-2 k.p.a.). Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Przy czym przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 14. wyd. C.H Beck, Warszawa 2016, s. 590; K. Glibowski, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska wyd. C.H Beck, Warszawa 2011, s. 727-730 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo, wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 348/23; z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 842/22; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 983/21). W niniejszej sprawie termin ten, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został dochowany. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej termin do wniesienia odwołania od decyzji konserwatorskiej z dnia 24 lipca 2017 r. znak [...] nie może być liczony od daty doręczenia tejże decyzji pełnomocnikowi skarżących w dniu 22 lutego 2022 r. Skoro skarżące nie były stroną postępowania zakończonego ww. decyzją konserwatorską, a doręczenie jej nastąpiło jedynej stronie tego postępowania J. K. w dniu 27 lipca 2017 r., to należy przyjąć, że termin 14 dniowy do wniesienia odwołania biegł w trakcie otwartego terminy do wniesienia odwołania dla inwestora a więc w okresie od 28 lipca do 10 sierpnia 2017 r. a w tym terminie odwołanie przez skarżące nie zostało złożone. Prawo strony do wniesienia odwołania nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Materializuje się ono z chwilą wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego i przysługuje stronie przez okres wskazany w art. 129 § 2 k.p.a. Po upływie tego terminu strona traci prawo do zaskarżania rozstrzygnięcia wydanego przez organ w instancji (chyba, że zostanie przywrócony termin do wniesienia odwołania-co w tej sprawie nie ma miejsca). Decyzja taka staje się decyzją ostateczną. Z kolei wzruszenie takiej decyzji może następować wyłącznie w trybach szczególnych przewidzianych w procedurze administracyjnej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, a co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- patrz wyroki NSA z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08. Pozostaje również niesporne, iż w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest zweryfikowanie legitymacji procesowej osoby, która powołując się na swój interes prawny składa środek zaskarżenia (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 169/21; z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20). Co do zasady nawet sam fakt uznania przez organ pierwszej instancji danego podmiotu za stronę postępowania nie determinuje przyznania mu statusu strony postępowania, w sposób uniemożliwiający jego wzruszenie przez organ odwoławczy. Status strony postępowania administracyjnego jest kategorią obiektywną, wynikającą z mocy prawa, a nie subiektywną i zależną od woli organu. Jeżeli podmiot legitymuje się interesem prawnym, a toczące się postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jest on stroną postępowania i to niezależnie od woli lub uznania organu, jeżeli zaś nie - stroną postępowania nie jest. W przypadku natomiast stwierdzenia wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym niemniej w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a. - co miało miejsce w realiach tej sprawy. Tym samym doręczenie decyzji konserwatorskiej skarżącym w dniu 22 lutego 2022 r, nie jest równoznaczne z uznaniem czy też przyznaniem im statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 24 lipca 2017 r. znak [...], od której zaczyna biec termin z art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto istotne jest to, że w niniejszym postępowaniu wniesione przez skarżące odwołanie złożone zostało od decyzji ostatecznej, która już weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki w sferze zewnętrznej. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie NSA ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga, że ustalenie m.in. dopuszczalności odwołania jest potencjalnie pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracji publicznej po otrzymaniu odwołania. Na tym etapie postępowania organ nie bada, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wyżej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia, nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności- patrz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt. I GSK 1443/18. Zatem w sytuacji, kiedy skarżące, nie brały udziału w postępowaniu a wnoszą odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy wówczas, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej i dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Z art. 134 k.p.a., w którym ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza" wynika, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub niedopuszczalności odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Stwierdzenie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wydane zatem w sprawie postanowienie w pełni odpowiada prawu. Postanowienie to podjęto po prawidłowym wyjaśnieniu niezbędnych okoliczności faktycznych sprawy, zaś samo rozstrzygnięcie należycie uzasadnione w pełni realizuje zasadę prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, w razie zastosowania art. 134 k.p.a. nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdy już na tym etapie postępowania nie bada się, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Uwaga ta została uczyniona albowiem mimo prawidłowego zastosowania przez Ministra konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a, w pełni zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji skarżące we wniesionym środku odwoławczym podnoszą liczne zarzuty wobec legalności samej decyzji Prezydenta Miasta Torunia-Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2017 r. oznaczając ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, czy też kwestionują prawidłowość określenia kręgu stron przez organ pierwszej instancji w postępowaniu konserwatorskim, przy czym te zarzuty pozbawione są doniosłości prawnej gdyż nie można było w realiach tej sprawy rozstrzygać kwestii merytorycznych dotyczących istoty sprawy w sytuacji gdy postępowanie zakończono rozstrzygnięciem procesowym stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Zasadnie w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały szczegółowemu badaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Skoro decyzja Prezydenta Miasta Torunia-Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 lipca 2017 r. jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie oraz czy skarżące winne być stronami tego postępowania możliwe jest w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym dot. wznowienia postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie rzecz się ma z zarzutami dotyczącymi merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji, formułowane zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dlatego też mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić należało, w sposób niebudzący wątpliwości, iż w sprawie tej słusznie w ujawnionym stanie faktycznym zastosowano przepis art. 134 k.p.a. Kontrola legalności dokonana przez Sąd pierwszej instancji zasadnie wykazała trafność tego stanowiska. Nie można zatem Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji czy też postanowienia jak w tej sprawie bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją czy też postanowieniem – patrz wyrok NSA z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 791/23). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące natomiast w żadnym elemencie wniesionego środka odwoławczego nie wykazały, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie, bo zdaniem NSA takiego naruszenia po prostu brak. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, m.in. zaznaczono, że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż "granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. (...) W tej sprawie granice orzekania przez WSA w Warszawie wyznaczał zastosowany przez Ministra przepis art. 134 k.p.a. i tylko w tych granicach dopuszczalne było dokonywanie kontroli legalności i właśnie tym prawidłowo zajmował się Sąd pierwszej instancji. Ponadto, co równie istotne, żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można również tak sformułowanymi zarzutami kwestionować braku odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do zarzutów skargi, ponieważ obowiązek Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny przy uwzględnieniu charakteru tej sprawy a przede wszystkim kompleksowo odniósł się do zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu zdaniem skarżących nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Tak właśnie uczyniono w sprawie koncentrując się na istotnych kwestiach. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej- patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2026 r. sygn. akt III OSK 1789/24. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej i zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia. Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przedstawione wyżej rozważania wskazujące na brak możliwości dokonywania w ramach tego postępowania merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji w opisywanym wyżej zakresie, determinują również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do niezasadności zarzutów kasacji naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i 11 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że w każdym przypadku (zawsze) w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na roboty budowlane w otoczeniu zabytku, wyłącznie inwestor jest stroną, a skarżące, podobnie jak i uczestnicy H. D. i T.M. nie mają indywidualnego interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta Torunia z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w [...] polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały przepisy prawa materialnego i zaakceptowały prowadzenie robót budowlanych polegających na "przebudowie" i rozbudowie, podczas, gdy z projektu budowalnego wynikało, że zakres robót obejmuje rozbiórkę w całości oraz budowę, jak i nie przewidywał usunięcia skarpy, co w konsekwencji doprowadziło do akceptacji rozbiórki budynku [...][...] i rozbudowy w sposób sprzeczny z postanowieniami m.p.z.p. Zarzuty te całkowicie pomijają motywy zaskarżonego wyroku, które jak wyżej już podniesiono, obejmowały wyłącznie w granicach przedmiotowej sprawy rozstrzyganie kwestii procesowej a to prawidłowości zastosowania przez Ministra konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a. Treść tego rozstrzygnięcia nie pozwalała na odnoszenie się do kwestii merytorycznych w tym tych objętych powyższymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa materialnego pozostają całkowicie nieusprawiedliwione albowiem Sąd pierwszej instancji po prostu nie dokonywał wykładni powołanych wyżej norm prawa materialnego wobec tego, że nie obejmowały tego granice przedmiotowej sprawy, w których należało rozstrzygać. Reasumując, stwierdzić należało, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu zaś Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia skutecznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę jako niezasadną. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, bowiem zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów zawnioskowanych w skardze kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że co do zasady sąd administracyjny postępowania dowodowego nie prowadzi. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach ustalonych na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku prowadzonego przez ten organ postępowania. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie w zakresie w jakim jest to uregulowane w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. tj., jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższego, uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku. Stwierdzić należy, że przeprowadzenie takiego postępowania pozostawiono uznaniu Sądu. W tej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy, weryfikowane rozstrzygnięcie Ministra jak i stanowisko Sądu pierwszej instancji w realiach tej sprawy, co zostało opisane w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku - nie było powodów do odwoływania się do władzy dyskrecjonalnej Sądu, bowiem nie wystąpiły ww. przesłanki uzasadniające przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.