II OZ 569/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. D. i T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 584/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOP.7722.24.2023.EL w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 584/23 nie uwzględnił wniosku J. D. i T. D. (dalej określanych jako skarżący) i odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr WOP.7722.24.2023.EL w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Motywując rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie, że z uwagi na treść zawartego w skardze wniosku uznał, że intencją pełnomocnika było zgłoszenie żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu pełnomocnik nie przedstawił jednak okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem skarżącym znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki. Nie podano żadnych konkretnych informacji, które pozwoliłyby sądowi ocenić zasadność wniosku, nie podjęto nawet próby uargumentowania jego zasadności. Natomiast, jak podkreślił, akta sprawy nie pozwalają na dokonanie oceny, czy istotnie przesłanki wstrzymania wykonania mogą się w rozpatrywanej sprawie ziścić, zaś brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie czyni dokonanie oceny zasadności wniosku niemożliwym. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), odmownie rozpatrzył wniosek. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie. Podnieśli w nim naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: 1) art. 138 w związku z art. 197 P.p.s.a. poprzez brak umieszczenia "w sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II Wydział Cywilny z dnia 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 584/23" miejsca wydania postanowienia, wskutek czego brak jest możliwości weryfikacji czy doszło do nieważności postępowania w oparciu o określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a. przesłanki; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce oraz jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie rozbiórki dobudówki do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego skarżonymi rozstrzygnięciami organów administracji, w sytuacji gdy jakiekolwiek prace rozbiórkowe spowodują trudne do odwrócenia skutki polegające na naruszeniu substancji budowlanej dobudówki, zagrożeniu w sposób nieodwracalny istniejącym instalacjom oraz bezpośrednio wpłyną na stan i kondycje budynków przylegających do dobudówki, tym samym uniemożliwiając prowadzenie działalności gospodarczej oraz dalsze użyczanie pokoi w obiektach na rzecz osób potrzebujących i uchodźców z Ukrainy; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 584/23 z dnia 16 sierpnia 2023 r. do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Uzasadniając zażalenie jego autor wyraził przekonanie, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął kwestię niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spowodowanych rozbiórką dobudówki do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego Pełnomocnik argumentował, że uzależniając wstrzymanie wykonania decyzji od "przedstawienia dokumentów" skarżących, nie wskazując o jakie dokumenty chodzi, Sąd faktycznie kreuje nowe przesłanki wstrzymania rozstrzygnięcia administracyjnego oraz żąda udowodnienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżących przez wykonanie decyzji o rozbiórce. Jest to działanie, które nie ma podstaw prawnych. Jednocześnie podkreślił, że unicestwienie przedmiotowego obiektu siłą rzeczy doprowadzi do nieodwracalnych skutków, a nadto do powstania szkody po stronie skarżących. Z akt sprawy wynika, że budowla jest skarżącym potrzebna do prowadzenia działalności gospodarczej, na co wskazuje fakt wykorzystania dobudówki. Nadto wewnątrz tego obiektu zamontowana jest instalacja monitoringu, co ma wpływ na ocenę kosztów budowy i rozbiórki oraz możliwości wyrządzenia szkody na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd też należało uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił przesłanki zastosowania przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie uprawdopodobnili, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia doszło do ziszczenia się przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołali tego stanowiska podważyć. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko Sądu wynikało przede wszystkim z braku uzasadnienia przez pełnomocnika skarżących wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanego postanowienia. Zwrócić należy uwagę, że sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest bowiem jedynie tymczasowe udzielenie ochrony stronie skarżącej do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia rozpoznawanego zażalenia zdaje się wynikać, że Sąd pierwszej instancji winien był doszukiwać się wystąpienia po stronie skarżących przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej z urzędu. Istotnie, w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i również na tym etapie powinien wziąć pod rozwagę te okoliczności, które nie zostały powołane przez stronę. Przyjęcie takiego poglądu nie może jednak prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne jeszcze okoliczności uzasadniające wniosek. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że strona skarżąca jest zobligowana do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, LEX nr 489786). Dopiero wówczas sąd może sięgać do informacji wynikających z akt sprawy. W niniejszej zabrakło jednak wskazania jakichkolwiek okoliczności, których oceny, w oparciu o akta sprawy, mógłby dokonać Sąd pierwszej instancji. Niezrozumiałe są zawarte w zażaleniu twierdzenia pełnomocnika dotyczące wykazania trudności związanych z rozbiórką przedmiotowego obiektu, jak i wynikające z niej skutki po stronie skarżących. Przede wszystkim należy zauważyć, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie obejmuje nie decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 30 sierpnia 2022 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę wskazanego dobudówki do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pełniącej funkcję ogrodu zimowego, stanowi ona przedmiot oddzielnej kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 212/23, lecz postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tegoż obowiązku. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej mógł więc objąć wyłącznie zaskarżone postanowienie. Wobec tego, jak już zaznaczono, aby umożliwić sądowi ocenę wniosku skarżący winien był wykazać, że wykonanie kwestionowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia spowoduje po stronie skarżącego wystąpienie przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej, np. zestawić, w oparciu o stosowną dokumentację, sytuację finansowa skarżącego, z wysokością nałożonej na niego grzywny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia, które dotyczy obowiązku zapłaty określonej sumy pieniężnej, a zatem rozporządzenia majątkiem strony, konieczne jest zobrazowanie jej sytuacji materialnej oraz wykazanie, że uszczuplenie majątku o określoną sumę grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. Tymczasem argumentacja zawarta w zażaleniu w rzeczy samej jest oderwana od przedmiotu sprawy i ukierunkowana na wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Kwestia ta została już osądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OZ 380/23 oddalającym zażalenie skarżących na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 212/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2022 r. Nie można także tracić z pola widzenia, że pełnomocnik przedstawił twierdzenia mające wykazać zasadność wniosku, dopiero na etapie zażalenia w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny ocenia legalność postanowienia Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 61 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 w związku z art. 197 P.p.s.a. Ostatni przepis skierowany jest wszak do Naczelnego Sądu Administracyjnego i określa warunki rozpoznawania zażalenia. Jednocześnie sentencja kontrolowanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2023 r. zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym miejsce wydania tego orzeczenia. Wbrew stanowisku pełnomocnika brak było podstaw do oddzielnego umieszczenia w sentencji informacji o wydziale orzeczniczym sądu, wynika to zresztą z podanej sygnatury akt. Poza tym należy wskazać, że w wojewódzkich sądach administracyjnych, w tym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku, brak jest wydziałów cywilnych. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie przedstawili okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji należy podzielić w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.