II OZ 549/26

Dnia 28 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Go 609/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 21 sierpnia 2025 r., znak: IB-V.7821.2.2025.KZaj w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Go 609/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez P.P. decyzji Wojewody Lubuskiego z 21 sierpnia 2025 r., znak: IB-V.7821.2.2025.KZaj w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że P.P. wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję Wojewody Lubuskiego wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o nazwie: "Rozbudowa drogi gminnej do miejscowości D., na odcinku od drogi powiatowej w miejscowości S., do miejscowości D., gm. D.". W jej treści skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem ewentualne wykonanie tej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z przeniesieniem własności. Zdaniem skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do naliczenia i wypłaty odszkodowań dla właścicieli przejmowanych działek i brak podstaw do dokonywania zmian w katastrze nieruchomości i księgach wieczystych. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca nie uzasadniła należycie złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd ten zwrócił uwagę, że niewątpliwie w wyniku wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego dotychczas prawa własności nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania decyzji. WSA w Gorzowie Wlkp. podkreśla bowiem, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Sąd wojewódzki stwierdził, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a tym samym prowadzić do jego uwzględnienia, skoro przesłanek do wstrzymania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną jej legalności. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa) przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe przyjęcie, że nie zaszły przesłanki do "zawieszenia" wykonania zaskarżonej decyzji, jak również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest właściwe jego uzasadnienie, które powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do osoby skarżącej wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 166 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy i wydanie postanowienia z pominięciem niektórych okoliczności sprawy, tj. brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy; 3) art. 194 § 1 pkt 2 w zw. z art. 196 Ppsa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu skarżącego i wyrządzenia na jego rzecz znacznej szkody i powodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wystąpienie przesłanek wstrzymania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w niniejszej sprawie budowa drogi z natury rzeczy skutkuje wystąpieniem negatywnych skutków, jak choćby usunięciem obiektu sakralnego, co w istocie pozbawi społeczność lokalną miejsca kultu i obrządków religijnych. Strona wskazuje, że to właśnie na nieruchomości skarżącego odbywają się takie obrządki, jak np. święcenie pokarmów na święta wielkanocne. W miejscowości skarżącego nie ma bowiem kościoła, w którym owa czynność może się odbywać, wobec czego od kilkudziesięciu lat odbywają się one pod znajdującym się na nieruchomości skarżącego obiektem sakralnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 Ppsa, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zasadniczo spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1824/19, LEX nr 2688516). To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny co do braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku złożone przez skarżącego zażalenie nie podważyło. Rozważając w kontekście podnoszonej przez skarżącego argumentacji kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należy uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym (zob. postanowienie NSA z 2 kwietnia 2025 r., II OZ 445/25, LEX nr 3850987). Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m. in. regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2024, poz. 311 ze zm.: specustawa). Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności nieruchomosci, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy, jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, to jednakże jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy. W art. 61 § 3 Ppsa nie chodzi natomiast o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu (zob. postanowienie NSA z 24 września 2024 r., II OZ 492/24, LEX nr 3811479). Zwrócić jednocześnie należy, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Twierdzenia skarżącego o pozbawieniu lokalnej społeczności miejsca kultu mają charakter wyłącznie hipotetyczny i nie pozostają w bezpośrednim związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Ewentualne przeniesienie lub odtworzenie obiektu sakralnego w innej lokalizacji pozostaje możliwe, co wyklucza uznanie wskazywanych skutków za trudne do odwrócenia. To wszystko powoduje, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem, a więc wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zamierzonej inwestycji drogowej z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie sądu pierwszej instancji o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie za niezasadne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.