II SA/Łd 850/25

Dnia 27 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Czyżewska Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Adamczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 roku sprawy ze skarg P. K. i K. K. oraz R. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2025 roku nr 237/2025 znak: GPB-III.7821.2.2025 JD w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Rawskiego z dnia 20 grudnia 2024 roku, nr SAB.I.6740.z.1.2023.2024.JK. ał

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr 237/2025 Wojewoda Łódzki, znak: GPB-III.7821.2.2025JD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 572) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) – powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", uchylił w całości decyzję Starosty Rawskiego z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SAB.I.6740.z.1.2023.2024.JK i udzielił Gminie Miasto Rawa Mazowiecka, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R., na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb [...] miasta R. - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb [...] miasta R. - [...],[...],[...],[...], w tym dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej: 1. Określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej): Na odcinku objętym zakresem inwestycji projektowana droga będzie drogą dojazdową do planowanych przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i powiązana będzie z drogą powiatową nr [...] (ulica [...]); 2. Określił linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej), zgodnie z linią przerywaną koloru różowego, przedstawioną na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik Nr 1 do decyzji; 3. Określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej): 1) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska: Podczas realizacji i eksploatacji inwestycji należy zachować warunki określone w ustawie Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. 2025 r. poz. 647); 2) warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej: W toku realizacji inwestycji należy zachować warunki określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 1292), a w szczególności, w przypadku odkrycia podczas prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, należy: - wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; - zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; - niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta); 3) warunki wynikające z potrzeb obronności państwa: Realizowana inwestycja powinna spełniać warunki techniczne i funkcjonalne w zakresie przygotowania dróg na potrzeby obronności państwa; 4. Określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej): Należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), zwanej dalej "Prawem budowlanym", a zwłaszcza zapewniające: - dostęp do drogi publicznej, - możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, - ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, - ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, - zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5. Zatwierdził podział nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej), oznaczonych poniżej numerami ewidencyjnymi działek zgodnie z katastrem nieruchomości, położonych w województwie łódzkim, w powiecie rawskim, w mieście Rawa Mazowiecka, w obrębie [...] miasta Rawa Mazowiecka, zgodnie z linią rozgraniczającą teren inwestycji (Tabela 1). Mapa z zatwierdzonym podziałem nieruchomości (3 arkusze) stanowi załącznik Nr 2 do decyzji; 6. Określił nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek zgodnie z katastrem nieruchomości, położone w całości lub w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiące własność Gminy Miasto Rawa Mazowiecka, niewymagające zatwierdzenia projektów podziału nieruchomości, (Tabela 2); 7. Określił nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta Rawa Mazowiecka (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej): Nieruchomości powstałe wskutek podziału zatwierdzonego decyzją, wskazane w punkcie 5 niniejszej decyzji, w Tabeli 1 w kolumnie piątej - z mocy prawa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, staną się własnością Gminy Miasta Rawa Mazowiecka; 8. Zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej), stanowiący załącznik Nr 3 do decyzji, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R. w R., który opracowali niżej wymienieni projektanci: - mgr inż. P. F., posiadający uprawnienia budowlane nr [...],[...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej drogowej, wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewidencyjnym [...]; - mgr inż. J. S., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] [...] upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg i nawierzchni lotniskowych, obejmującej również typowe przepusty i mosty oraz nr ewid. [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych, wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewidencyjnym [...]; - mgr inż. A.P., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewidencyjnym [...]; - mgr inż. P.B., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w ograniczonym zakresie I stopnia w specjalności telekomunikacyjnej w zakresie telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewidencyjnym [...]; 9. określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej): budowę należy prowadzić zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną; należy spełnić wymagania określone w uzgodnieniach, opiniach branżowych, postanowieniach i decyzjach wynikających z przepisów szczególnych; budowę należy prowadzić przestrzegając obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy; kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy; istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 10. Ustalił warunki dotyczące wykonania rozbiórki istniejących obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej), budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej), budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej), budowy lub przebudowy zjazdów (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej): a) Określił obowiązek wykonania rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów, znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na działkach określonych poniżej w Tabeli 3, b) Określił termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, o których mowa w punkcie 10 podpunkt a) decyzji - do 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, c) dla realizacji obowiązku, o którym mowa w punkcie 10 podpunkt a) decyzji, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oraz udzielił zezwolenia na wykonanie rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów, na rzecz inwestora, zgodnie z poniższym wykazem (Tabela 3). Granice terenu niezbędnego dla wykonania robót określonych w Tabeli 3 decyzji, na nieruchomościach położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oznaczone zostały na projekcie zagospodarowania terenu i na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), stosuje się odpowiednio: 1) Inwestor jest zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu rozbiórki obiektów budowlanych; 2) Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek rozbiórki obiektów budowlanych zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie, o którym mowa wyżej, ustala Starosta Rawski, w odrębnej decyzji; 3) Jeżeli rozbiórka obiektów budowlanych oraz budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości; 4) Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką obiektów budowlanych. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej; 11. Określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy drogowej): Nie dotyczy. 12. Przed przystąpieniem do użytkowania inwestor jest zobowiązany: zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. 13. Określił warunki dotyczące gospodarowania odpadami: Z odpadami powstającymi na etapie realizacji inwestycji należy postępować zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Powstałe odpady należy gromadzić selektywnie, w warunkach uniemożliwiających szkodliwe oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi, a następnie przekazać je podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami; 14. Określił termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 16 ust. 2 specustawy drogowej). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że w dniu 6 września 2023r. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka wystąpił do Starosty Rawskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R. w R.. Starosta Rawski decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., zwaną dalej "decyzją ZRID", udzielił Burmistrzowi Miasta Rawa Mazowiecka zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W wyniku rozpatrzenia odwołań od ww. decyzji Starosty Rawskiego, Wojewoda Łódzki decyzją Nr 85/2024 z dnia 26 kwietnia 2024 r. uchylił powyższą decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Starosty Rawskiego z dnia 4 marca 2024r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Rawski po dokonaniu analizy w zakresie stwierdzenia potrzeby lub braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwanej dalej "decyzją środowiskową", dla przedmiotowej inwestycji drogowej, w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem środowiskowym", postanowieniem z dnia 2[...] 2024 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka, jako organu w tym zakresie właściwego, określającej stanowisko, co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R.. Po przeprowadzonym postępowania, w ramach którego składane były przez strony postępowania wnioski i wyjaśnienia, Starosta Rawski decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. odmówił Burmistrzowi Miasta Rawa Mazowiecka zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że dokonując ponownie szczegółowej analizy wyjaśnień zawartych w piśmie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia 5 września 2024 r. uznał, iż wyjaśnienia te nie stanowią właściwego merytorycznego uzupełnienia wniosku, zgodnie z postanowieniem z dnia 2[...] 2024 r. W myśl art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie z art.35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołania od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka i J.Z. oraz S.Z.. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka, reprezentujący Gminę Miasto Rawa Mazowiecka, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że istnieje konieczność przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka określającej stanowisko, co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w postaci realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, podczas gdy: 1) działki, na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja drogowa, znajdują się poza granicami rezerwatu przyrody "[...]", natomiast obszar chronionego krajobrazu [...] i [...] nie został utworzony, co znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach niniejszej sprawy zanonimizowanej kopii pisma Regionalnego Dyrektora Środowiska w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2023 r., znak: WPN.070.148.2023.AKa, który w ostatnim zdaniu pisma (str. 2) jednoznacznie podkreśla, że "działki, na których będzie realizowana inwestycja znajdują się poza granicami rezerwatu przyrody "[...]", natomiast obszar chronionego krajobrazu [...] i [...] nie został utworzony"; 2) istniejące przepisy prawa nie dają legitymacji do wszczęcia postępowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia w sprawie wydania decyzji środowiskowej, tj. nie istnieje podstawa faktyczna oraz prawna do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania; 3) projektowana droga ma długość 361,13 m (tj. znacznie poniżej 1 km), a co za tym idzie, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego; 4) w ramach planowanej inwestycji zostanie wybudowana sieć wodociągowa, kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej, których całkowita długość nie przekroczy 1 km, w szczególności: sieć wodociągowa o projektowanej długości 424, 53 m i sieć kanalizacji sanitarnej o projektowanej długości: grawitacyjna 353,38 m, sieć tłoczna 189,00 m wraz z przepompownią, a zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wskazany w decyzji Wojewody Łódzkiego nr 85/2024 z dnia 26 kwietnia 2024 r. (str. 6 uzasadnienia decyzji) "§ 3 pkt 77" rozporządzenia dotyczący przedsięwzięć w zakresie budowy torów wyścigowych lub próbnych dla pojazdów mechanicznych oraz "§ 3 pkt 81"; 5) projektowana droga znajduje się poza terenami objętymi formami ochrony przyrody wskazanymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 8-9 u.o.p., co znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach niniejszej sprawy mapie z serwisu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; 6) działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] nie obejmują terenów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego; a zatem przedsięwzięcie w postaci realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, pozbawione umocowania prawnego jest wzywanie przez Starostę Rawskiego Miasta Rawa Mazowiecka do przedłożenia ostatecznej decyzji środowiskowej Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka w tym zakresie. Podnosząc powyższe zarzuty, inwestor wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydanie decyzji zatwierdzającej Burmistrzowi Miasta Rawa Mazowiecka projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Natomiast J.Z. i S.Z. we wniesionym odwołaniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podnosząc przy tym brak przepisu prawnego nakazującego Burmistrzowi Miasta Rawa Mazowiecka przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w postaci realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadto, brak jest przepisu prawnego wskazującego na formę stanowiska Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem odwołujących się, Starosta Rawski, wydając decyzję, nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, które to interesy wymagają wydania decyzji udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej drogi. Odwołujący się wnieśli o uchylenie w całości decyzji o odmowie ZRID i wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 8 maja 2025 r. wpłynęło do organu odwoławczego uzupełnienie ww. odpowiedzi na wezwanie, w którym inwestor poinformował, że postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 299/25, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto Rawa Mazowiecka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 706/24, z dnia 5 grudnia 2024 r. Tym samym, decyzja Samorządowego Kolegium Samorządowego w Skierniewicach znak: KO.4116.40.2024, z dnia 25 lipca 2024 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka, znak: GT-II.6831.6.2017, z dnia 5 grudnia 2018 r. jest prawomocna. Powyższe implikuje konieczność modyfikacji wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R.. Wobec powyższego, Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka tym samym pismem zawnioskował o wyłączenie z zakresu postępowania: 1) realizacji inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.: [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]); 2) realizacji infrastruktury technicznej niezwiązanej z budową drogi, tj. kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków, linią zasilającą przepompownię i wodociągu. Inwestor wskazał, że zadanie, o którym mowa w punkcie 1, będzie realizowane przez Miasto Rawa Mazowiecka na podstawie odrębnej dokumentacji, w oparciu o pozwolenie na budowę z uwagi na fakt, iż działki [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]) stanowią własność gminy Miasto Rawa Mazowiecka. Natomiast zadanie, o którym mowa w punkcie 2, będzie realizowane przez Miasto Rawa Mazowiecka na podstawie odrębnej dokumentacji, w oparciu o zgłoszenie zamiaru budowy. Zatem, po wprowadzeniu powyższej korekty do wniosku inwestycja drogowa polegająca na budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R. będzie prowadzona na działkach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] miasta R.; oraz na działkach nr ewid.: [...],[...],[...] i [...] obręb [...] miasta R.. Wnioski dowodowe, uwagi i zastrzeżenia w sprawie wniósł również R.L., żądając umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z modyfikacji wniosku przez inwestora, alternatywnie wniósł zaś o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, motywując przy tym szczegółowo stanowisko zajęte w sprawie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr 237/2025 Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz udzielił Gminie Miasto Rawa Mazowiecka zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ze złożonego wniosku wraz z projektem (skorygowanych na etapie postępowania odwoławczego) wynika, że inwestycja polega na budowie drogi do terenów mieszkaniowych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką [...] w R. Projektowana droga w mpzp oznaczona została symbolem 8.95.KDD, jako droga dojazdowa do planowanych przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (8.96.MNu oraz 8.97.MNu). Zakres opracowania obejmuje drogę (ulicę) o łącznej długości 293,00 m. Podstawowe parametry projektowanej ulicy są następujące: klasa techniczna – D (dojazdowa); kategoria drogi – gminna; kategoria ruchu – KR1; prędkość projektowa – Vp=30 km/h; szerokość jezdni bitumicznej - 5,0 m; szerokość chodnika - 2,0 m. Ponadto, zaprojektowany został ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 3 m i długości 68,79 m, zlokalizowany na działce nr ewid. [...]. W ramach towarzyszącej infrastruktury zaprojektowano również: odwodnienie pasa drogowego za pomocą sieci kanalizacji deszczowej wraz z wpustami ulicznymi; oświetlenie uliczne w postaci latarni; kanał technologiczny. Dodatkowo, w ramach opracowania branży elektrycznej rozwiązano kolizję z istniejącą infrastrukturą energetyczną. Opracowanie projektowe składa się z branży drogowej - wiodącej oraz z branży wod.-kan. (na potrzeby budowy kanalizacji deszczowej), branży elektrycznej (w podziale na budowę oświetlenia oraz na usunięcie kolizji) i branży teletechnicznej (na potrzeby budowy kanału technologicznego). Projektowana droga, poprzez włączenie w drogę powiatową nr [...] - ul. [...], zostanie przyłączona do okolicznej sieci dróg publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe oraz projektowaną kategorię drogi Wojewoda stwierdził, iż w sprawie prawidłowo została zastosowana procedura określona w specustawie drogowej. Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, stanowi, że właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m. in.: właściwych miejscowo zarządu województwa i zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się: - pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2023 r., znak: [...], pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; - wniosek pełnomocnika inwestora do Zarządu Powiatu Rawskiego, z dnia 10 lutego 2023 r., o wydanie opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji drogowej - brak odpowiedzi na ww. pismo w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie (zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej - traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku); - pismo Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia 15 lutego 2023 r., znak: [...], pozytywnie opiniujące przedłożony projekt dotyczący planowanej inwestycji drogowej, z zastrzeżeniem uzyskania, w trybie art. 29 i art. 39 u.d.p., decyzji administracyjnych zezwalających na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w R.. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, załączył: - mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500; - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; - mapy zawierające podział nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; - opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...]; - opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, znak: [...], z dnia [...] marca 2023 r.; - opinię Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, Ośrodek Zamiejscowy w [...] nr [...] z dnia [...] [...] 2023 r. Ponadto do projektu zagospodarowania terenu załączone zostały: - warunki przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej z dnia [...] lipca 2022 r. wydane przez R. Sp. z o.o. w R.; - warunki przyłączenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV wydane przez P. S.A.; - pismo P. SA. Oddział Ł. Rejon Energetyczny Ż. z dnia [...] lipca 2022 r. ([...]) dotyczące wniosku usunięcia kolizji; - uzgodnienia P. S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny Ż.: nr [...] z dnia 29 maja 2023 r. - w zakresie oświetlenia ulicznego nr [...] z dnia 30 marca 2023 r.- w zakresie uzgodnienia kolizji; - decyzja Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka, znak: GK.7230.96.2023.KB, z dnia 12 lipca 2023 r. zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym dróg publicznych nr [...] ulicy [...] i nr [...] ul. [...] (działki nr ewid. [...],[...] w obrębie [...]) w R., kanalizacji deszczowej, sieci elektroenergetycznej i kanału technologicznego; - pozwolenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, znak: [...], z dnia [...] lipca 2023 r. na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego (XIV-XX wiecznego historycznego układu przestrzennego miasta Rawa Mazowiecka wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] października 1991 r.) - dotyczy budowy sieci kanalizacji sanitarnej tłocznej, kabla oświetleniowego, sieci kanalizacji deszczowej wraz ze studnią, sieci wodociągowej, na działce nr ewid. [...] obręb [...] m. R.; - odpis protokołu z narady koordynacyjnej Starosty Rawskiego, zakończonej w dniu [...] lipca 2023 r. (znak: [...]), w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu. W kwestii zaś dotyczącej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do treści art. 71 ust. 2 u.d.i.ś. i wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia środowiskowego, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: - pkt 62 - drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy u.o.p.; - pkt 71 - rurociągi wodociągowe magistralne do przesyłania wody oraz przewody wodociągowe magistralne doprowadzające wodę od stacji uzdatniania do przewodów wodociągowych rozdzielczych, z wyłączeniem ich przebudowy metodą bezwykopową; - pkt 81 - sieci kanalizacyjne o całkowitej długości przedsięwzięcia nie mniejszej niż 1 km, z wyłączeniem: przebudowy tych sieci metodą bezwykopową, sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanych w pasie drogowym i obszarze kolejowym, przyłączy do budynków; - pkt 88 - zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych, b) jeżeli dotyczy enklaw pośród użytków rolnych lub nieużytków, c) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., d) w granicach administracyjnych miast, e) o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a-d. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana droga, objęta przedmiotową inwestycją, została zaprojektowana o długości 293,00 m, zatem nie przekracza progu 1 km określonego w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej nie są objęte zakresem przedmiotowej inwestycji realizowanej w trybie specustawy drogowej. Zatem pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy teren objęty planowaną inwestycją spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego, co ewentualnie mogłoby kwalifikować zamierzenie inwestycyjne jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływań na środowisko. Rozpatrując powyższe zagadnienie, organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy odwołać się do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2024 r. poz. 530 ze zm.), zwanej dalej "u.o.l.", zgodnie z którą - w świetle art. 3 - lasem jest grunt: 1) zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego, c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę (co również podkreślił Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka w odpowiedzi na wezwanie), że stosownie do treści art. 20 ust. 2 u.o.l.: w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące ustalenia granic i powierzchni lasu. Oznacza to, że las czy inny grunt pokryty roślinnością leśną podlegający wylesieniu, o którym jest mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego, w ewidencji tej powinien być stosownie oznaczony. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (...) dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz; 3) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W. Działki przeznaczone pod realizację inwestycji oznaczone są w ewidencji gruntów następującymi użytkami: działka nr ewid. [...] - Bi (inne tereny zabudowy); działka nr ewid. [...] - dr (drogi); działka nr ewid. [...] - dr (drogi); działka nr ewid. [...] - dr (drogi); działki nr ewid. [...] i [...] - Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe); działka nr ewid. [...] - LzR-PsV i Ba (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych i tereny przemysłowe); działka nr ewid. [...] - PsV (pastwiska trwałe); działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - Tp (grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych). Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją drogową brak jest zapisów oraz oznaczeń w ewidencji gruntów i budynków określających rozpatrywany teren jako las - Ls. Z treści pisma Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia 17 marca 2025 r. wynika również, że takie zapisy dotyczące terenu przedmiotowej inwestycji nie znajdują się również w uproszczonym planie urządzenia lasu dla miasta Rawa Mazowiecka. Na działce ewidencyjnej nr [...] (oznaczona użytkiem Lzr i Ba), której właścicielem jest R.L., występują pojedyncze drzewa, natomiast krzewy nie występują w ogóle. Ponadto, działka ta, tylko w części będzie przeznaczona pod projektowaną drogę. Z tego też względu należy uznać, że na tej nieruchomości nie nastąpi wylesienie, z uwagi na brak zadrzewienia i zakrzewienia oraz na powierzchnię, jaka będzie wydzielona pod drogę, tj. 0,0449 ha. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę przepisy u.o.l. organ II instancji uznał, że drzewa znajdujące się na powyższych działkach, objętych zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie stanowią lasu i nie podlegają wylesieniu, o którym jest mowa w rozporządzeniu środowiskowym, a jedynie wycince na zasadach określonych w art. 21 ust. 2 specustawy drogowej lub w u.o.p. W zakresie planowanej inwestycji drogowej została sporządzona stosowna inwentaryzacja drzew przeznaczonych do wyrębu (w projekcie zagospodarowania terenu: Tabela wyrębu - str. 12 oraz Rys. 5 Plan wyrębu). Zgodnie z tą dokumentacją planowana jest wycinka 61 drzew różnego gatunku. Drzewa te usytuowane są na działkach ewidencyjnych nr [...] (powierzchnia wydzielona pod drogę - [...] ha), [...], [...],[...],[...],[...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] nie będą usuwane drzewa i krzewy. Natomiast wymienione powyżej działki zgodnie z ewidencją gruntów nie są oznaczone symbolem "Lz" ani ,"Ls" oraz powierzchnia jest poniżej kryterium 0,10 ha. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że dla uznania danej formacji za las nie jest wystarczające spełnienie kryterium powierzchniowego, kluczowe bowiem jest, czy dany grunt pokryty jest roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Wobec braku definicji legalnej roślinności leśnej konieczne jest wykorzystanie definicji wykorzystywanej w naukach przyrodniczych, w związku z czym roślinnością leśną będą z pewnością zbiorowiska roślinne, w których podstawową strukturę zbiorowiska tworzą gatunki drzewiaste rosnące w zwarciu, czyli zespoły leśne (też te nietypowe o słabo wykształconych warstwach), a także lasy gospodarcze. Lasem nie będą więc zakrzaczenia czy drzewa rosnące w rzędach lub pasach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/22). Organ II instancji zwrócił uwagę, że grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej, co do zasady tylko w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów. W konsekwencji, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w sprawie i przedstawioną analizę, organ odwoławczy stwierdził brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdził przy tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia środowiskowego. Ponadto wniosek złożony przez zarządcę drogi jest kompletny i spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może też na podstawie art.11f ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 12 ust. 2 i ust. 4 specustawy drogowej oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oceniać niezbędności i celowości realizacji inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że podniesione w odwołaniach (Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka oraz J. Z. i S. Z.) zarzuty i zastrzeżenia, dotyczące przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Rawskiego o odmowie ZRID oraz udzielił Gminie Miasto Rawa Mazowiecka zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką R., na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb [...] miasta R. - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb [...] miasta R. - [...],[...],[...], [...]. Końcowo odnosząc się do wniosków i zastrzeżeń wniesionych na etapie postępowania odwoławczego przez stronę postępowania – R. L., organ II instancji wyjaśnił, że brak konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej dla rozpatrywanej inwestycji uzasadnił w treści swojej decyzji. Organ wojewódzki również odniósł się do zasadności zastosowania przepisów specustawy do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Kwestie środowiskowe podniesione w zakresie rekomendacji przeprowadzenia analiz w kierunku możliwości objęcia formą ochrony przyrody zgodnie z u.o.p. terenu objętego przedmiotową inwestycją nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zarówno organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie, dokonywanej przez organy I i II instancji, podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Odnośnie zaś przekonania R.L. o konieczności umorzenia postępowania i wszczęcia nowego, z uwagi na wyłączenie przez inwestora z zakresu inwestycji działek nr ewid.: [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]), organ odwoławczy wskazał, że zmniejszenie zakresu planowanego zamierzenia o ww. działki na etapie uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie powoduje zmiany tożsamości przedmiotowej postępowania. Wprowadzona korekta zakresu przedmiotowej inwestycji nie powoduje konieczności przeprowadzenia na nowo procedury uzgodnień projektu budowlanego. Natomiast w kwestii zarzutu ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Organ II instancji odwołując się do orzecznictwa i piśmiennictwa w powyższej kwestii wskazał na dopuszczalność wydania przedmiotowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i brak naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konkluzji zaś stwierdził, że przedstawione w pismach strony postępowania (R.L.) zarzuty i zastrzeżenia dotyczące przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Skargi na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli P.K. i K.K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 850/25) oraz R.L. (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 851/25). We wniesionej skardze P.K. i K.K. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, wobec wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. naruszenie przepisu art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wobec wydania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji, w związku z błędną oceną organu, że stan faktyczny istniejący na nieruchomości objętej planowaną realizacją inwestycji drogowej nie wypełnia przesłanek ujętych w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto, 3. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wobec wydania przez organ decyzji merytorycznej kończącej postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy na etapie II instancji wniosek inwestora został istotnie zmodyfikowany, a modyfikacja nie polegała jedynie na ograniczeniu "obszarowym" zakresu inwestycji poprzez wyłączenie z realizacji skrajnie usytuowanych działek ewidencyjnych ([...] i [...] oraz [...] i [...]), ale również na "rezygnacji" inwestora z wykonania infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków. Tego rodzaju modyfikacja "przedmiotowa" zakresu planowanej inwestycji otwierać powinna pytanie, czy w zmienionej sytuacji aktualny wciąż i uzasadniony pozostaje zakres terenu wydzielonego i wywłaszczanego pod realizację inwestycji drogowej, skoro infrastruktura techniczna, która ułożona miała być w pasie drogowym istotnie ten pas poszerzając, została z zakresu inwestycji na etapie II instancji "wyłączona". W konsekwencji wydania przez organ decyzji merytorycznej uwzględniającej wniosek inwestora strony postępowania kwestionujące prawidłowość, celowość i zgodność z przepisami planowanej inwestycji pozbawione zostały prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie odmowne organu I instancji zostało "zastąpione" zatwierdzeniem przez Wojewodę wniosku inwestora; 4. naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. wobec poczynienia przez organ ustaleń faktycznych (co do jednej z kluczowych okoliczności faktycznych sprawy, tj. ustalenia, czy teren leśno-parkowy usytuowany bezpośrednio przy rezerwacie przyrody "[...]" jest objęty jedną z ustawowych form ochrony przyrody) na podstawie złożonej przez inwestora animizowanej kopii pisma Regionalnego Dyrektora Środowiska w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2023r., w sytuacji, gdy przepis art. 76a § 2 k.p.a. wymaga, aby dokumenty składane przez stronę do akt sprawy były dokumentami oryginalnymi albo stosownie poświadczonymi za zgodność z oryginałem, przy czym organ jednocześnie zaniechał - naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zwrócenia się do Regionalnej Dyrekcji Środowiska w Łodzi o udzielenie bezpośrednio informacji co do tego, czy teren, przez który przebiegać miałaby planowana droga, jest objęty jedną z form ochrony przyrody; 5. naruszenie w ramach prowadzonego postępowania normy ujętej przepisem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez całkowite i konsekwentne pominięcie pełnomocnika skarżących w ramach wszystkich podejmowanych czynności postępowania administracyjnego i obowiązków informacyjnych z tym związanych, co stanowi o zaistnieniu w sprawie podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ze skutkiem powinności zastosowania przez sąd administracyjny normy art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, przedstawiając szczegółową argumentację na ich poparcie, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpoznania. Natomiast skarżący R.L. w złożonej skardze zarzucił naruszenie: art. 6 w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 36 § 1, art. 40 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 49 § 2, art. 73 § 2, art. 75 § 1, art. 78 § i w zw. z art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 105 § 1, art. 109 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, art. 11e specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, odwołując się argumentacji na ich poparcie dotyczącej możliwości przeprowadzenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w kontrolowanej sprawie wynikającego z modyfikacji wniosku przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego oraz konieczności zawieszenia tego postępowania ze względu na toczące się przed Prokuraturą Rejonowa w B. postępowania karnego (w formie śledztwa) - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 27 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 851/25 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 850/25 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zakreślił w repertorium SA nr sprawy II SA/Łd 851/25 i postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. II SA/Łd 850/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że kwestionowana w drodze wniesionych skarg decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "specustawa drogowa". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Szczegółowe zasady regulujące postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostały określone w rozdziale 2a tej ustawy. Stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a specustawy drogowej). Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 11b ust. 1 specustawy drogowej). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy drogowej). W myśl art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; pkt 2 - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; pkt 3 - mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; pkt 3a - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; pkt 3b - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; pkt 4 - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; pkt 5 - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (...). W świetle art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Według zaś art. 11f ust. 1 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; pkt 2 - określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; pkt 3 - warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; pkt 4 - wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; pkt 5 - zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; pkt 6 - oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; pkt 7 - zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; pkt 8 - w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: lit. a - określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, lit. b - określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, lit. c - określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, lit. d - określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, lit. e - obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, lit. f - obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, lit. g - obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, lit. h - obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, lit. i - określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, lit. j - zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 i 4 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6). Jak stanowi art. 11g ust. 3 specustawy, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Zgodnie zaś z art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (ust. 1). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (ust. 2). Wskazać przy tym należy, że według art. 12 ust. 1-4a specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1 - własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2 - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przenosząc powyższe regulacje na grunt kontrolowanej sprawy Sąd nie podziela stanowiska Wojewody Łódzkiego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy motywował wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji - Starosty Rawskiego z dnia 20 grudnia 2024 r. i udzieleniu zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż, zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca przedłożył wymagane przepisami specustawy dokumenty, a inwestycja spełnia łącznie warunki określone w tej ustawie. W ocenie Sądu, kwestionowana w kontrolowanej sprawie decyzja organu odwoławczego zapadła przedwcześnie z niżej wskazanych względów. W pierwszej kolejności uwagę Sądu zwraca modyfikacja wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji z dnia 8 września 2023 r. dokonana przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, a więc po wydaniu przez organ I instancji negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia (z uwagi na brak przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka określającej stanowisko co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia) i kwestia prawidłowości procedowania tego wniosku z punktu widzenia wymogów określonych zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Dokonana z perspektywy tej regulacji analiza akt kontrolowanej sprawy w szczególności dowodzi, że na etapie postępowania odwoławczego inwestor w ramach modyfikacji pierwotnego wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pismem z dnia 7 maja 2025 r. wniósł o wyłączenie z zakresu postępowania: 1) realizacji inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.: [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]); 2) realizacji infrastruktury technicznej niezwiązanej z budową drogi, tj. kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków, linią zasilającą przepompownię i wodociągu. Wskazał przy tym, że zadanie, o którym mowa w punkcie 1, będzie realizowane przez Miasto Rawa Mazowiecka na podstawie odrębnej dokumentacji, w oparciu o pozwolenie na budowę z uwagi na fakt, iż działki [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]) stanowią własność gminy Miasto Rawa Mazowiecka. Natomiast zadanie, o którym mowa w punkcie 2, będzie realizowane przez Miasto Rawa Mazowiecka na podstawie odrębnej dokumentacji, w oparciu o zgłoszenie zamiaru budowy. W świetle tych ustaleń, w ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego doszło do istotnej modyfikacji wniosku inwestora, co bez wątpienia miało wpływ na ocenę tożsamości inwestycji objętej przedmiotem orzekania organu I i organu II instancji w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc uznać, że doszło, wbrew prezentowanemu stanowisku organu odwoławczego, do zmiany zakresu przedmiotowego inwestycji i owa modyfikacja wniosku wymagała jego procedowania z zachowaniem toku instancji, w tym rozważenia konieczności przeprowadzenia na nowo procedury uzgodnień projektu budowlanego. Organ nie może bowiem zapominać, że w postępowaniu w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, podobnie jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, konieczne jest zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granica rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 r., nr 3-4, poz. 95). W okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie z zakresu prowadzonego postępowania realizacji inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.: [...], [...] (przed podziałem [...]), [...] (przed podziałem [...]) i [...] (przed podziałem [...]) i realizacji infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków, linią zasilającą przepompownię i wodociągu, powoduje, że organ odwoławczy, uwzględniając wyżej przedstawioną modyfikację wniosku dokonaną przez inwestora już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie orzekał w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, obejmującym tożsamą inwestycję. Zgodzić się należy przy tym ze skarżącymi P.K. i K.K., że w kontrolowanej sprawie nie doszło jedynie do ograniczenia obszarowego zakresu inwestycji poprzez wyłączenie z realizacji skrajnie usytuowanych działek ewidencyjnych ([...] i [...] oraz [...] i [...]), lecz w istocie doszło do rezygnacji inwestora z realizacji infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków. To zaś rodzi uzasadnioną wątpliwość, na którą trafnie zwrócono uwagę w skardze, czy wciąż aktualny i uzasadniony pozostaje zakres terenu wydzielonego i wywłaszczonego pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, skoro infrastruktura techniczna, która miała być ułożona w pasie drogowym, istotnie ten pas poszerzając, została niejako wolą wnioskodawcy wyłączona z zakresu inwestycji na etapie postępowania prowadzonego przez organ II instancji. W rozważanym aspekcie zgodzić się także przyjdzie ze stanowiskiem skarżącego R.L., że owa modyfikacja wniosku spowodowała, że postępowanie odwoławcze objęło już inny przedmiot niż ten, który był rozpatrywany przez organ I instancji. Organ odwoławczy, uwzględniając tę modyfikację wniosku i nie reagując poprzez umorzenie postępowania, dopuścił się w istocie zmiany zakresu przedmiotowego postępowania wychodząc poza granice wyznaczone decyzją organu I instancji. Strona, na co trafnie skarżący zwrócił w swej skardze uwagę, została w ten sposób pozbawiona realnej możliwości wniesienia odwołania od decyzji wydanej po rozpatrzeniu zmodyfikowanego wniosku, a jedyną drogą weryfikacji takiej decyzji stała się skarga do sądu administracyjnego. Doszło tym samym do ograniczenia prawa do środka zaskarżenia, o którym mowa w przepisach k.p.a. i Konstytucji RP. W dalszej kolejności w kontekście naruszenia omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zastrzeżenia Sądu w przedmiotowej sprawie budzi także swoiste "dzielenie" inwestycji przyjmujące postać rezygnacji z opisanych wyżej inwestycji, w tym zwłaszcza z realizacji inwestycji infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków (przy oświadczeniu, że będzie ona realizowana na podstawie odrębnej dokumentacji, w oparciu o zgłoszenie budowy), do jakiej, jak już wyżej wskazano, doszło na etapie postępowania odwoławczego, którego rezultatem jest wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji bez konieczności przedstawienia w sprawie decyzji środowiskowej określonej art. 71 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), powoływanej dalej także jako: "u.d.i.ś.". W zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że inwestycja w kontrolowanej sprawie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), z uwagi na projektowanie inwestycji o długości mniejszej niż 1000 m (droga objęta przedmiotową inwestycją została zaprojektowana o długości 293,00 m), wyłączenie w drodze wskazanej wyżej modyfikacji wniosku inwestora z zakresu przedmiotowej inwestycji sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej oraz ustalenie, że teren objęty planowaną inwestycją nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia środowiskowego. W związku z czym uznał, że w kontrolowanej sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art.71 i n. u.d.i.ś., nie jest wymagane. Sąd tego zapatrywania nie podziela i stoi na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie mogło dojść jednak do naruszenia prawa, które miało na celu wyżej wskazane "dzielenie inwestycji" i tym samym ominięcie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli tzw. salami slicing), na której obowiązek przedstawienia w sprawie wskazywali skarżący w toku postępowania odwoławczego, a także w złożonych skargach, wcześniej zaś na konieczność realizacji tego obowiązku wskazywał organ I instancji. Przypomnieć w tym względzie należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.d.i.ś., przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.) wynika, że zamiarem ustawodawcy był wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania na środowisko) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), tj. wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01). Kwestia "salami slicing" była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. odnosząc się do tej kwestii wyjaśnił m.in., że salami slicing oznacza dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które, ze względu na swoje jednostkowe parametry, takiej oceny nie wymagają i są realizowane, jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych, jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego, podzielonego tak przedsięwzięcia (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1605/13, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w składzie niniejszym w pełni ten pogląd podziela i ocenia jako niedopuszczalne "dzielenie" inwestycji zmierzające do obejścia w ten sposób wymogu przedstawienia decyzji środowiskowej, celem uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie zamierzonej inwestycji drogowej. W związku z powyższym zastrzeżenia Sądu budzi także kwestia zachowania w kontrolowanym postępowaniu wymogów płynących z zasady prawdy obiektywnej - jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Wyraża ją art. 7 k.p.a. i rozwijają kolejne jego przepisy, w tym zwłaszcza art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć w tym względzie należy, że stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki w kontrolowanej sprawie nie zastosował się do wymogów wynikających z powołanych przepisów prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy, odwołując się do treści § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przesądzając o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, wyjaśnił wprawdzie znaczenie terminu "las" i w wyniku poczynionych ustaleń w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów stwierdził, że las nie występuje na terenie objętym inwestycją. Jednakże w powyższym przepisie mowa jest również o gruncie, który nie stanowi lasu, ale jest innym gruntem o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytym roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym, znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy Tabeli wyrębu wynika, że usunięte zostanie 61 drzew, a z Planu wyrębu drzew wynika, że powierzchnia pokryta drzewami oraz krzakami, poszyciem – zagajniki, po zliczeniu poszczególnych wskazanych na tym Planie obszarów wynosi 2873 m². Tym samym, Wojewoda ustalając istotne dla sprawy okoliczności nie przeanalizował, czy wskazane w Tabeli i Planie wyrębu drzew informacje wskazują na spełnienie przesłanek takich, jak: zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha, pokrycie tej powierzchni roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami i runem leśnym. Jednocześnie organ ten nie przeanalizował dostatecznie, czy w sprawie nie wystąpi wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, a okoliczność ta niewątpliwie miała istotne znaczenie dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto należy również zaznaczyć, że do projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, sporządzonych w maju 2025 r., załączone zostały warunki przyłączenia do sieci miejskiej wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz warunki przyłączenia wydane przez P. S.A., które straciły ważność i tym samym są nieaktualne na dzień sporządzenia projektów, jak i również na dzień orzekania przez organ. Wadliwość ta świadczy o braku właściwej oceny przedłożonego wniosku i jego załączników w kontekście wymogów wynikających z przepisów art. 35 Prawa budowalnego w związku z art. 11i specustawy i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że wydanie zaskarżonej obecnie decyzji, wskazującej na brak potrzeby przedstawienia w sprawie decyzji środowiskowej, jest przedwczesne i tym samym wadliwe z wyżej wskazanych przyczyn uzasadniających w pełni uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie z uwagi na wyżej wskazaną modyfikację wniosku przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji organu I instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. z uwagi na wymóg dochowania dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynikający z art. 15 k.p.a. Z tego też względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów złożonych skarg Sąd uznał za przedwczesne. Ponadto, końcowo Sąd uznał za zasadne odnieść się do kwestii zakresu kognicji sądu administracyjnego w przypadku rozpatrywania skarg na decyzje ZRID. W tym względzie wskazać należy, że jak wynika z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art.145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy, jak wynika z przedstawionego na rozprawie dziennika budowy, realizacja inwestycji rozpoczęta została 18 grudnia 2025 r., co oznacza, że ww. 60-dniowy termin został przekroczony, co wywołuje skutki wynikające z powołanego wyżej art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie podnosi się, że wadliwości z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. mają kwalifikowany charakter wobec innych naruszeń prawa, którymi może być dotknięta decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku zaistnienia tych innych naruszeń prawa celowościowa wykładnia omawianego przepisu nakazuje jednak uznać, że przepis ten ogranicza sądowi administracyjnemu dopuszczalność uchylenia decyzji z powodu jej wadliwości, niezależnie od tego, jakimi wadami decyzja ta jest dotknięta. Dotyczy to jednak decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ I instancji, skutkiem której rozpoczęto budowę drogi, ponosząc już z pewnością określone nakłady na tę budowę, zwłaszcza w zakresie doprowadzenia nieruchomości do stanu faktycznego umożliwiającego prowadzenie robót budowlanych. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o odnoszeniu omawianego ograniczenia w uchyleniu decyzji lub stwierdzeniu jej nieważności tylko do decyzji organu I instancji, uznający, że ograniczenie to nie dotyczy decyzji organu II instancji. W przypadku zaś, gdy sąd administracyjny uchyli lub stwierdzi nieważność decyzji organu odwoławczego, to zdaniem sądów administracyjnych, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji, skoro omawiany art. 31 ust. 1 wyłącza jedynie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ nadzoru (tak M. Wolanin [w:] M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 3, 2021, art. 31 i powoływane tam orzecznictwo). Sąd uznał przy tym za zasadne w rozważanym kontekście odnieść się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10), w którym stwierdzono, iż Trybunał nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby z specustawy drogowej czynił kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną, pozbawiając sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień (...) Przeciwnie, w ocenie Trybunału trafne jest raczej stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. (II OSK 2148/10, CBOSA), zgodnie z którym, oceniany przepis odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W każdym razie, w ocenie Trybunału, z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawa. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie - w braku art. 31 ust. 2 specustawy drogowej - pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Wychodząc z tych ustaleń, Sąd przyjął, że – co do zasady - dopuszczalne jest uchylenie przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji wydanej na gruncie specustawy drogowej z przyczyn innych niż wadliwości określone w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., których to kwalifikowanych wadliwości w realiach niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł. Powyższe wadliwości uzasadniły jednak uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (odmawiającą wydania przedmiotowego zezwolenia) w całości, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy w sposób zgodny z prawem. Uwzględniając powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej oraz wynikających z niej wskazań. W szczególności, rozważy kwestię rezygnacji przez inwestora z ww. inwestycji (dokonanej w ramach modyfikacji pierwotnego wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w kontekście wskazanego wyżej dzielenia przedmiotowej inwestycji, podejmie niezbędne ustalenia w zakresie wyjaśnienia wymaganych niniejszym wyrokiem kwestii, odnosząc się przy tym do zgłaszanych w toku postępowania wniosków dowodowych stron. Poczynione zaś w tych kwestiach ustalenia zakwalifikuje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dając temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.