II OZ 528/26

Dnia 21 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 189/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2025 r., nr 1569/25 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 189/26, po rozpoznaniu wniosku S.P. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie z jego skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2025 r., nr 1569/25, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z 222 września 2025 r. Nr 259/2025 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew/ [...] przy ul. [...] w miejscowości W., gmina N., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji zauważył, że merytoryczne zarzuty, jakie strona skarżąca kieruje pod adresem zaskarżonego aktu, nie mogą wpływać na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Sąd wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis.Nexis. Warszawa 2005 r., s. 295). Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie można mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 888/08 i postanowienie WSA we Wrocławiu z 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 411/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego, nie tworzy po stronie skarżącej uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Jest to wyłącznie akt administracyjny o charakterze proceduralnym. Nie było zatem możliwe w sprawie niniejszej orzeczenie wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia. Brak przesłanki "wykonalności" zaskarżonego postanowienia powoduje, że nie ma potrzeby czynienia ustaleń w zakresie obowiązku skarżących do przedstawienia w sposób przekonywujący i pełny okoliczności, przemawiających za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd zauważył, że na etapie postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania aktu oceniana jest wyłącznie kwestia ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wszelkie zarzuty wobec tego zaskarżonego postanowienia będą podlegały ocenie Sądu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżąjąc je w całości. Zarzuca naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uzanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotoiwe sprawy przemawiaja za zastosowaniem tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie wykonanie przedmiotowego postanowienia mogłoby dla strony wywołać, bowiem brak wstrzymania postanowienia do czasu prawomocnego rozpoznania postępowania w sprawie zasadności odmowy legalizacji budynku może implikowac rozbiórką budynku przy ul. [...] w miejscowości W., podczas gdy budynek spełnia aktualnie wszelkie normy techniczne i bezpieczeństwa. Na podstawie tak postawionego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albo zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem wstrzymania mogą być także decyzje lub rozstrzygnięcia odmowne (postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r. II OZ 146/09). Przytoczono definicję wykonania aktu administracyjnego i wyjaśniono jakich aktów dotyczy wykonalność. Wskazano, że brak wstrzymania postanowienia do czasu prawomocnego sądowego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie w przedmiocie legalizacji budynku prowadzi de facto do rozbiórki budynku, co jest niezasadne. Budynek stanowi jedyne miejsce stałego zamieszkania skarżącego i jest w jego rodzine od lat. W sytuacji kiedy budynek zostanie poddany rozbiórce straci on miejsce zamieszkania i stanie się osoba bezdomną. Budynek posiada opinię techniczną z 7 lipca 2017 r., która potwierdza, ze jest on w stanie technicznym nie budzącym wątpliwości, roboty budowlane przy wznoszeniu budynku zostały wykonane prawidłowo, zgodnei z zasadami sztuki budowlanej i przepisami BHP i nadaje się on do bezpiecznego użytkowania. Strona przedłożyła też zaświadczenie z Urzędu Gminy N. z 10 sierpnia 2017 r. potwierdzające, że budynek spełnia ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Budynek został wybudowany w 1995 r. Skarżący stwierdza, że brak legalizacji i wykonanie decyzji o rozbiórce wywoła niepowetowaną szkodę dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Odnosząc się do kwestii możliwości wstrzymania wykonania aktów podlegających wykonaniu zauważyć należy, że w istocie nie wszystkie akty nadają się do wykonania i podlegają wykonaniu. Wykonaniu podlegają akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, akty, na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz akty, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W doktrynie prawa ukształtował się przeważający pogląd, że nie kwalifikują się do wykonania wszelkie akty administracyjne odmowne bowiem nie sposób przyjąć, że przez odmowę strona jest do czegoś zobowiązan czy uprawniona. Nie sposób mówić o wykonaniu decyzji odmownej skoro nie ma ona przedmiotu wykonania Przedmiotowe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymuje w mocy postanowienie PINB w Pruszkowie z 22 wrzesnia 2025 r. znak: Klik.5140.71.2025.GB, w którym organ ten odmówił wszczęcia uproszoczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy budynku skarżącego. Powodem była przeszkoda przedmiotowa z art. 61a § 1 K.p.a. w postaci niemożliwości załatwienia przez organ żądania - wszczecia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na treść art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz nmiektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który wykluczał takie postępownie gdy w postępowaniu prowadzonym przez organy na podstawie dotychczasowych przepisów – przed wejściem w życie nowelizacji (tj. przed dniem 18 września 2020 r.) wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Organ przyjął, że niemożliwe jest także prowadzenie takiego postępowania uproszczonego gdy decyzja rozbiórkowa została wydana po tej dacie, gdyż byłoby to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności. Nie można bowiem orzekać ponownie gdy wydano już ostateczną i prawomocną decyzję nakazaującą rozbiórkę. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy bowiem wskazuje powód, który uniemożliwił organowi wszczęcie postępowania. Był to konkretny przepis prawa i wynikajaca z niego wykładnia. W zaskarżonym postanowieniu stwierdza się brak możliwości wszęcia postępowania legalizacyjnego odnośnie do budynku, który był poprzednio przedmiotem oceny legalności w wyniku czego orzeczono nakaz rozbiórki. Skoro stwierdza się określony stan sprawy wpływający jedynie na możliwość jej ponownego rozpoznania to nie nakłada się na nikogo żadnego zobowiązania ani nie odbiera praw. Taki akt nie podlega zatem wykonaniu i niezależnie od podnoszonej argumentacji skarżącego w zakresie istnienia dokumentów świadczących o legalności domu, nie było możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wynikają z istniejącej już decyzji rozbiórkowej a nie z faktu odmowy przeprowadzenia kolejny raz postępowania legalizacyjnego tego samego obiektu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia albowiem akt ten nie poodlegał wykonaniu i nie wymagał wykonania i tym samym nie mógł stanowić przedmiot ochrony tymczasowej. W konsekwencji wniosek okazał się bezzasadny i podlegał oddaleniu zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.