II OZ 515/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Kamieniec Ząbkowicki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/22 o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r., znak DON.7100.263.2019.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/22, odmówił skarżącemu organowi przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r., znak DON.7100.263.2019.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r. odrzucił skargę Gminy Kamieniec Ząbkowicki na wskazaną wyżej decyzję wobec niezłożenia przez pełnomocnika skarżącej pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, poświadczonego za zgodność z oryginałem. Pismem z 21 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył w ustawowym terminie zażalenie od ww. postanowienia z dnia 9 lutego 2023 r. Ponadto pismem z 22 lutego 2023 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, poświadczonego za zgodność z oryginałem. Do wniosku załączył wymagane pełnomocnictwo. W treści wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącej podał, że w uzasadnieniu swojego postanowienia Sąd wskazał, iż pomimo dwukrotnego awiza w dniach 3 i 11 stycznia 2023 r. właściwy urząd pocztowy zwrócił do Sądu w dniu 26 stycznia 2023 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi dot. kwestii prawidłowego pełnomocnictwa procesowego. Wskazał, że Sąd przyjął, iż doręczenie w trybie art. 73 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") miało miejsce w dniu 17 stycznia 2023 r., a zatem termin na uzupełnienie braków formalnych skargi upłynął w dniu 24 stycznia 2023 r. Zaznaczył, że dowiedział się o próbie doręczenia (awizowania) wezwania Sądu dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. tj. gdy zapoznał się z uzasadnieniem przedmiotowego postanowienia Sądu. Podniósł, że z formalnego punktu widzenia orzeczenie Sądu nie budzi żadnych zastrzeżeń. Jednakże w ocenie pełnomocnika skarżącej zaistniała sytuacja braku doręczenia (fizycznego) nie była skutkiem zamierzonego braku odbioru korespondencji sądowej, lecz wynikiem zakłóceń w funkcjonowaniu operatora pocztowego. Wyjaśnił, że charakter tych zakłóceń polegał na braku doręczenia awiza w sposób taki aby mógł dowiedzieć się o jego zaistnieniu. Podniósł też, że obecnie wskazana kwestia pozostaje przedmiotem czynności wyjaśniających operatora pocztowego, celem ustalenia przebiegu czynności awizowania korespondencji w tej konkretnej sprawie. W ocenie pełnomocnika skarżącej niedochowanie terminu na uzupełnienie braków formalnych skargi nastąpiło wskutek okoliczności, na które nie miał wpływu, gdyż dotyczyło działań lub zaniechań wyznaczonego operatora pocztowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia 9 lutego 2023 r. odrzucające skargę, postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. oddalił ten środek odwoławczy. Pismem z 21 marca 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) pełnomocnik skarżącej uzupełnił wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. W treści pisma wskazał, że listonosz dokonał obu awizacji do skrytki pocztowej nr [...] znajdującej się w obiekcie budynku poczty. Podniósł, że takiego adresu nie wskazał ani Sąd ani pełnomocnik skarżącej. Wyjaśnił również, że samo posiadanie skrytki pocztowej nie uprawnia operatora do kierowania zawiadomień awizo do tej skrytki w sytuacji, gdy został podany inny adres, np. adres siedziby kancelarii bądź adres miejsca zamieszkania pełnomocnika. Zaznaczył ponadto, że operator pocztowy uchyla się od wyjaśnienia dlaczego nie zostały wydane sporne przesyłki pełnomocnikowi skarżącej, który w tym czasie odbierał korespondencję z tego Urzędu Pocztowego w B. Do uzupełnienia wniosku dołączył pismo Poczty Polskiej z 10 marca 2023 r. z którego wynika, że pełnomocnik skarżącej złożył żądanie dosyłania przesyłek do użytkowanej skrytki pocztowej nr [...]. Następnie pismem z 13 kwietnia 2023 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu temu terminowi, w szczególności do przedstawienia wyników czynności wyjaśniających w Urzędzie Pocztowym w B. W odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik skarżącej wskazał, że listonosz dokonał awizacji wyszczególnionych w tym dokumencie przesyłek sądowych przez umieszczenie awiza w skrytce pocztowej nr [...]. Ponadto podniósł, że także powtórne zawiadomienia awizo zostały umieszczone w tej skrytce pocztowej. W ocenie pełnomocnika skarżącej Poczta Polska S.A. jako uprawniony operator pocztowy potwierdziła, że doręczenie awiza nie zostało dokonane na adres podany przez pełnomocnika i prawidłowo wskazany przez Sąd w treści przesyłki pocztowej - listu poleconego, tj. na adres: Kancelaria Radcy Prawnego M.O., ul. S. [...], [...] B., lecz na adres skrytki pocztowej nr [...], zlokalizowanej w Urzędzie Pocztowym w B., który nie został podany przez niego jako adres na potrzeby korespondencji sądowej w niniejszej sprawie i który to adres jest inny niż wskazany przez pełnomocnika skarżącej. Do pisma dołączył pismo Poczty Polskiej z 10 marca 2023 r. załączone poprzednio do ww. pisma z 21 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, okoliczności, w jakich doszło do uchybienia terminu, nie uprawdopodabniają w sposób dostateczny, że do uchybienia doszło w skutek okoliczności niezawinionych przez stronę. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie jako przyczynę uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi skarżąca wskazała na brak doręczenia awiza przedmiotowej przesyłki. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie jest przekonywująca na tyle, by uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Z pozostawionej w aktach sprawy koperty zawierającej wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi dot. kwestii prawidłowego pełnomocnictwa procesowego wynika, że przesyłka została wysłana na podany przez skarżącą adres do korespondencji. Na kopercie, w której przesłana została korespondencja zawierająca wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi widnieje adnotacja: "Awizowano dnia 3 stycznia 2023 r.". Mimo jej ponownego awizowania w dniu 11 stycznia 2023 r., przesyłka nie została podjęta w terminie czternastodniowym, liczonym od dnia pierwszego zawiadomienia, co wywołało zastępczy skutek doręczenia z upływem ostatniego dnia tego okresu. W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach sprawy przesyłka została opisana w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu, w przedstawionych wyżej okolicznościach, skarżąca nie zdołała przedstawić takich argumentów i/lub dowodów, które mogłyby podważyć domniemanie prawidłowości doręczenia przesyłki np. pozytywne rozpatrzenie przez operatora pocztowego reklamacji, która została zgłoszona. Ponadto z pisma Poczty Polskiej z 10 marca 2023 r. wynika, że pełnomocnik skarżącej złożył żądanie dosyłania przesyłek do użytkowanej skrytki pocztowej nr [...]. W ocenie Sądu w kontekście dowodu z dokumentu, jakim jest niewątpliwie koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przeciwdowodu nie może stanowić samo oświadczenie strony o braku awizo. Zwykłe oświadczenie strony, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło nie jest wystarczające do obalenia domniemania doręczenia przesyłki w trybie awizo. Co więcej pamiętać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 142/23, oddalając zażalenie skarżącej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/22, odrzucające skargę Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r., znak DON.7100.263.2019.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót stwierdził wyraźnie, że "W rozpoznawanej sprawie do doręczenia wezwania doszło na zasadzie fikcji doręczenia – art. 73 p.p.s.a. Strona podnosi, że nie otrzymała wezwania, z uwagi na brak awizo przesyłki, jednak na poparcie nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów (np. złożonej oficjalnie (pismem) reklamacji, wyników postępowania reklamacyjnego), które prowadziłby do ewentualnego obalenia domniemania prawdziwości zapisów znajdujących się na przesyłce zwróconej do Sądu I instancji." Gmina Kamieniec Ząbkowicki, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania. Żaląca zarzuciła, na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania – art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 1-2 i § 4 p.p.s.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem strona – wbrew ustaleniom Sądu I instancji – złożyła dokument zawierający wynik pocztowego postępowania reklamacyjnego, z którego wynika, że operator pocztowy dokonywał spornych doręczeń na inny adres niż wskazany przez pełnomocnika skarżącego. Żaląca podniosła, że niedochowanie terminu na uzupełnienie braków formalnych skargi nastąpiło wskutek okoliczności, na które pełnomocnik skarżącej nie miał żadnego wpływu, gdyż dotyczyło działań lub zaniechań wyznaczonego operatora pocztowego, który oficjalnie przeprosił pełnomocnika skarżącej za zaistniałe uchybienie w doręczeniu korespondencji sądowej. Sąd I instancji winien zatem odnieść się do treści wyników postępowania reklamacyjnego, a nie wskazywać, że wniosek o przywrócenie terminu nie został poparty koniecznymi dowodami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Natomiast stosownie do art. 88 p.p.s.a., spóźniony wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuca. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że Sąd w pierwszej kolejności bada, czy wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z zachowaniem terminu. Dopiero w razie uznania, że termin ten został zachowany, badaniu podlegają przesłanki uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu do dokonania danej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji sprostał powyższemu. Przedmiotem wywiedzionego zażalenia jest odmowa przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci złożenia przez pełnomocnika skarżącej pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, poświadczonego za zgodność z oryginałem. W związku z trafnym ustaleniem Sądu Wojewódzkiego o spełnieniu wymogu nadesłania wniosku o przywrócenie terminu powyższych braków w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżący organ nie uprawdopodobnił braku swojej winy w zakresie dochowania terminu do dokonania czynności procesowej, jaką jest uzupełnienie braków formalnych. Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi przeczącej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że funkcją doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 73 p.p.s.a., jest zapewnienie szybkości postępowania i ochrona interesów stron. W orzecznictwie podkreśla się, że doręczenie zastępcze nie może natomiast być traktowane jako zamknięcie drogi sądowej do ochrony interesów strony (por. wyrok TK z 15.10.2002 r., SK 6/02). Dla skuteczności doręczenia przesyłki w powyższym trybie konieczne jest dwukrotne awizowanie przesyłki sądowej i złożenie jej na kolejne siedmiodniowe okresy w placówce pocztowej, jednocześnie brak zawiadomienia i wątpliwości czy dotarło do adresata powoduje bezskuteczność doręczenia (por. post. SN z 21.06.1988 r., III CRN 172/88, LexPolonica nr 320866, post. NSA z 9.03.2012 r., II GSK 345/12; z 22.03.2011 r., II GSK 356/11; z 4.02.2009 r., II FSK 1128/08) Zgodnie z art. 65 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640, dalej: "p.p."). W § 2 tego artykułu przewidziano, że do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego, stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej, jako odesłanie do przepisów wykonawczych regulujących sposób doręczania pism sądowych w sprawach cywilnych, tj. do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 819 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MS"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości awizowania przedmiotowej przesyłki zgodnie z wymogami zawartymi w wyżej powołanych przepisach. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej przesyłki wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, natomiast z wyjaśnień operatora pocztowego wynika wyraźnie, że obydwa zawiadomienia pozostawiono w skrytce pocztowej. Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu co do zasady prawidłowo odniósł się do poglądu zgodnie, z którym dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeżeli został sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta więc on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, zaś jednym ze sposób obalenia tego domniemania jest skuteczne przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego (por. wyrok NSA z 28.01.2015 r., I FSK 1029/14, oraz postanowienia NSA: z 27.09.2012 r., II OZ 811/12, i z dnia 17.11.2015 r., II FZ 857/15). W niniejszej sprawie wyjaśnienia reklamacji formalnie przeczą zwrotnemu potwierdzeniu. Wobec czego Sąd I instancji winien w tym kontekście rozważyć ponownie twierdzenia pełnomocnika stanowiące o braku zawiadomienia o korespondencji sądowej w skrzynce oddawczej oraz czy i jaki wpływ to uchybienie mogło mieć na postępowanie w przedmiocie odrzucenia skargi, gdyż Sąd odwoławczy nie dysponował wtedy wynikiem postępowania reklamacyjnego, a domniemanie skuteczności doręczenia zostało oparte na treści potwierdzenia zwrotnego. Zgodnie z art. 73 § 2 p.p.s.a.: "Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe." Miejscem wskazanym jako adres do doręczeń, o którym mowa w cytowanym przepisie może być skrytka pocztowa, tyle że wymaga to wniosku adresata, stosownie do art. 69 § 2 zd. 1 p.p.s.a., wzorowanego na art. 135 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c."), do którego odsyła § 6 ust. 1 rozporządzenia MS, regulujący zawiadomienie dla adresata o pozostawieniu przesyłki. Poza tym należy wziąć pod uwagę, że dopiero brak możliwości pozostawienia zawiadomienia w skrzynce oddawczej generuje możliwość zastosowania innych sposobów zawiadamiania. W myśl § 24 ust. 1 pkt 1 Regulaminu świadczenia usług powszechnych (uchwała Nr 258/2020 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 22 grudnia 2020 r.), na który wskazuje art. 21 ust. 1 p.p. ("Operator pocztowy, z zastrzeżeniem art. 49, określa w regulaminie świadczenia usług pocztowych lub w umowach o świadczenie usług pocztowych warunki wykonywania i korzystania z usług pocztowych na podstawie umów o świadczenie usług pocztowych."), w przypadku stwierdzenia nieobecności adresata lub innych osób uprawnionych do odbioru przesyłki rejestrowanej, doręczający pozostawia w skrzynce oddawczej adresata lub jeśli nie jest to możliwe w inny sposób nienaruszający przepisów prawa (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść przepisów regulujących instytucję doręczenia zastępczego i ustalić, czy przy takim uchybieniu w wypełnieniu druku potwierdzenia zwrotnego, pozostawienie zawiadomień w skrytce pocztowej adresata w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołuje skutki prawne w zakresie prawidłowego poinformowania strony o pozostającej do odebrania korespondencji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.