II OZ 512/23

Dnia 13 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 30 czerwca 2022 r. o odmowie uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 28 kwietnia 2014 r., oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponieważ skarżący nie uzasadnił w jakikolwiek sposób wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie przywołał jakiejkolwiek argumentacji, która odnosiłaby się wprost do kwestionowanej decyzji, przemawiającej za jej wstrzymaniem, oraz że nie wskazał żadnych merytorycznych argumentów, których istnienie pozwalałoby na uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście narazi go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, to zasadne jest orzeczenie o odmowie zastosowania wobec skarżącego ochrony tymczasowej. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymane wykonania aktu uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3, art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu wskazał, że sąd rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji, powinien był ocenić akta sprawy i na ich podstawie postanowić o wstrzymaniu. Wniosek o wstrzymanie, zdaniem skarżącego, nie musi bowiem uprawdopodabniać spełnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, jeśli odpowiedni materiał dowodowy zawarty jest w aktach sprawy. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia zastosowanie tego środka prawnego od sytuacji, w której zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w powołanym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami, ewentualnie dokumentami, na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej zaś sprawie skarżący w ogóle nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wskazał, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub czy i w jaki sposób wyrządzi skarżącemu znaczną szkodę. We wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej skarżący nie powołał się nawet na żadną z dwóch przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej nie zawarł wyjaśnienia niekorzystnych następstw wykonania decyzji z punktu widzenia swoich interesów. W zażaleniu skarżący podniósł, że rozebranie części budynku mieszkalnego stanowić będzie dla starszej osoby trudne do odwrócenia skutki i wyrządzi skarżącemu znaczne szkody. W tym miejscu wskazać należy, że argumentacja ta została podniesiona dopiero w zażaleniu, w sytuacji, gdy NSA ocenia legalność postanowienia Sądu pierwszej instancji. Ponadto istotne jest to, że skutek w postaci konieczności rozbiórki części budynku mieszkalnego należącego do skarżącego nie wynika z zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a., wstrzymania wykonania której żąda skarżący, lecz z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 28 kwietnia 2014 r. Niemniej jednak wyjaśnić należy, że i tak w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakaz rozbiórki ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach rozbiórki, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Nie oznacza to jednakże "automatyzmu" i konieczności każdorazowego udzielania ochrony tymczasowej w sprawach dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki. Strona skarżąca chcąca skorzystać z ochrony tymczasowej zobowiązana jest zawsze szczegółowo uzasadnić wniosek i w koniecznym zakresie wykazać, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. W realiach tej sprawy NSA uznał, że wobec braku uzasadnienia wniosku, a także wobec braku bezpośrednich następstw decyzji z 12 sierpnia 2022 r. w postaci rozbiórki obiektu, brak ochrony tymczasowej nie spowoduje po stronie skarżącej szkody znacznych rozmiarów lub nieodwracalnych skutków prawnych. Powyższe rozważania nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem NSA prezentowanym w postanowieniu z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II FPS 9/13, na które powołuje się skarżący w zażaleniu. Istotnie w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez stronę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Jednak jak dalej podniesiono, jest on obowiązany "do dokonania oceny przytoczonych przez stronę we wniosku okoliczności w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie zaś tylko w oparciu o dokumenty załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu". Innymi słowy, sąd nie może poprzestać na ocenie okoliczności, które przywołuje skarżący, ale musi je zweryfikować w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W niniejszej sprawie zabrakło jednak wskazania jakichkolwiek okoliczności, których oceny – w oparciu o akta sprawy – mógłby dokonać Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.