II OZ 416/24

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. i Ł. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 160/24 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 160/24, oddalił wniosek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. o wstrzymanie wykonania decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 14 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 5 października 2023 r. nakazującej skarżącej wyłączenie z użytkowania kamienicy (wraz z oficynami) położonej na działce nr [...], usytuowanej przy ul. [...] w L., w terminie do 27 października 2023 r. W skardze na decyzję z 14 grudnia 2023 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że wyłączenie budynków z użytkowania wpłynie przede wszystkim na możliwość funkcjonowania dwóch lokali gastronomicznych, znajdujących się w spornym budynku, tj. restauracji "[...]" oraz lokalu "[...]". Obydwa lokale zatrudniają łącznie 121 osób, a także zapewniają pracę kolejnym kilkunastu podmiotom powiązanym. W przypadku podmiotów powiązanych zamknięcie lokali wiąże się z koniecznością wypowiedzenia umów dostawcom, co zmusza same lokale gastronomiczne do poniesienia kar umownych z tytułu przedterminowego rozwiązania umów. Potencjalnie naraża to lokale na brak wypłacalności, co będzie generowało spory sądowe o powstałe z tego tytułu wierzytelności. Obydwa lokale mają wysokie oceny wśród klientów i cieszą się dużą popularnością. Wielomiesięczne wyłączenie lokali z eksploatacji spowodowałoby bezpowrotną utratę renomy i zaufania klientów. Przestój w funkcjonowaniu restauracji, wobec kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, spowoduje bardzo trudno odwracalne skutki. Skutki te dotkną również same miasto, biorąc pod uwagę należności publiczne przypadające miastu z tytułu generowanych przez lokale przychodów. Zakaz eksploatacji budynku spowoduje, że skarżąca Wspólnota przestanie otrzymywać środki z tytułu najmu przedmiotowych lokali. Wspólnota straci tym samym główne źródło dochodów, z których można przeprowadzić remont kamienicy. Egzekucja obowiązku, wobec potencjalnie długotrwałego postępowania, w sytuacji kiedy działalność ze względu na specyfikę branży cechuje się koniecznością ciągłości pracy, dodatkowo przekreślałaby możliwość uzyskania środków na dokończenie remontu budynku i ocalenie lubelskiego dziedzictwa kulturowego. W piśmie procesowym z 22 lutego 2024 r. skarżąca rozszerzyła zakres wniosku na żądanie wstrzymania również decyzji organu pierwszej instancji z 5 października 2023 r. oraz zawarła dodatkowe uzasadnienie wniosku powołując się na zarządzenia i postanowienia sądów karnych w przedmiocie zwrócenia aktów oskarżenia prokuratorowi w postępowaniu karnym prowadzonym wobec J. L. i Ł. L. Następnie w pismach procesowym z 11 i 13 marca 2024 r. skarżąca przedstawiła analogiczną argumentację jak we wcześniejszych pismach. Dodatkowo podniosła, że treść uzasadnienia postanowienia sądu karnego o zwrocie aktu oskarżenia prokuratorowi, celem uzupełnienia jego braków, potwierdza narrację skarżącej co do tego, że wyłączenie budynków z użytkowania nastąpiło bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej i stanowić ma "zemstę" organów administracji za wykrycie i konsekwentne podnoszenie na forum publicznym tolerowanej przez te organy samowoli budowlanej w kamienicach znajdujących się na sąsiedniej działce. Uczestnik postępowania – [...] spółka jawna z siedzibą w L. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oddalając wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zaistniały przesłanki ustawowe do udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Sąd uznał, że wniosek skarżącej opiera się na argumencie ekonomicznych skutków wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej wyłączenie z użytkowania kamienicy wraz z oficynami, dla działalności gospodarczej w postaci dwóch lokali gastronomicznych prowadzonych w budynku, którego dotyczy decyzja. Tymczasem, udzielenie ochrony tymczasowej wymaga wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła konsekwencje w sferze praw i interesów strony skarżącej, kwalifikowane jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącej nie wskazuje jednak na to, aby była podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w postaci wspomnianych lokali. Przeciwnie, treść wniosku wskazuje, że skarżącą dotknąć mogą skutki ekonomiczne w postaci utraty dochodu z wynajmu pomieszczeń na potrzeby prowadzenia lokali. Wszystkie argumenty mające wskazywać na niepowetowane szkody ekonomiczne (ujmowane w pieniądzu, jak i nie - w postaci renomy na rynku), odnoszą się do podmiotów, które prowadzą działalność w ww. lokalach. Podmioty te nie są jednak stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie, nie dotyczy ich nałożony zaskarżoną decyzją nakaz. Brak jest zatem związku między argumentacją skarżącej dotyczącą sytuacji najemców lokali gastronomicznych a koniecznością udzielenia ochrony tymczasowej samej skarżącej, a nie tym najemcom, którzy wszak w ogóle nie są stroną postępowania. W ocenie Sądu, jedyny skutek, jaki można rozpatrywać w kontekście przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do skarżącej to wspomniana utrata czynszu z tytułu najmu. Utraty czynszu nie sposób jednak traktować w kategoriach znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Podobnie - nie można w kategoriach znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków kwalifikować potencjalnych roszczeń odszkodowawczych, jakie mogą w przyszłości skierować najemcy lokali gastronomicznych względem skarżącej Wspólnoty, wynikających z niemożności korzystania z przedmiotu najmu (w sytuacji, gdy to na skutek działań czy zaniechań właściciela doszło do wstrzymania użytkowania obiektu, w konsekwencji podjęcia działań zagrażających bezpieczeństwu tego obiektu). W tym momencie nie ma możliwości ustalenia, czy takie spory rzeczywiście będą miały miejsce, jakie będą rozmiary roszczeń, jakie będą rozstrzygnięcia sądów w tym zakresie. Potencjalna szkoda dla Wspólnoty ma zatem w tym momencie wymiar wyłącznie hipotetyczny, zależy od wielu czynników, których w tym momencie nie sposób uwzględnić. Nie można jej zatem postrzegać w kategoriach znacznej szkody czy źródła skutków trudnych do odwrócenia. Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzekając w przedmiocie ochrony tymczasowej Sąd ma obowiązek uwzględnić nie tylko wpływ wykonania decyzji na sytuację skarżącego, ale również rozważyć sytuację odwrotną - wpływ udzielenia ochrony tymczasowej na sferę prawną innych podmiotów lub dla interesu publicznego. Sąd musi rozważyć, jakie byłyby skutki odroczenia w czasie realizacji obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją w perspektywie wartości kluczowych z punktu widzenia interesu publicznego - w tym ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w znacznych rozmiarach. Na tej podstawie Sąd przyjął, co wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, nie podlegających weryfikacji co do prawidłowości na tym etapie postępowania sądowego, że w ich ocenie ziściły się przesłanki określone w art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), tzn. że stwierdzono potrzebę opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, mając na uwadze m.in. to, że roboty budowlane w spornej kamienicy (i oficynach), wykonywane bez pozwolenia na budowę i bez nadzoru osób z odpowiednimi uprawnieniami stwarzały niebezpieczeństwo z możliwością zagrożenia życia. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, orzeczenie w przedmiocie udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej musi sprowadzać się do ważenia wartości wynikających z następujących ryzyk: konsekwencji ekonomicznych wykonania zaskarżonej decyzji, w postaci konieczności wstrzymania prowadzenia działalności w lokalach gastronomicznych znajdujących się w spornej kamienicy oraz konsekwencji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, a także dla mienia w znacznych rozmiarach, wynikającego z odroczenia w czasie wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, a zatem dopuszczenia do dalszego użytkowania spornej kamienicy. Na tej podstawie, ważąc powyższe wartości, Sąd doszedł do następującej konkluzji. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji może prowadzić do poważnych konsekwencji ekonomicznych, które jednak bardziej dotkną podmioty prowadzące działalność w lokalach gastronomicznych znajdujących się w kamienicy, a odniesieniu do samej skarżącej sprowadzają się do utraty czynszu z najmu. Z kolei wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niesie ze sobą ryzyko dalszego istnienia realnego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, ewentualnie mienia w znacznych rozmiarach, wynikającego z użytkowania kamienicy znajdującej się w złym stanie technicznym. Skutki ekonomiczne, niezależnie od tego, jak byłyby duże, zawsze są odwracalne, choć może to wymagać dużych starań, jak również wiązać się w powstaniem kolejnych sporów sądowych. Konsekwencje w postaci utraty zdrowia tub życia ludzkiego są z natury nieodwracalne. Ważenie kolidujących wartości wynikające z analizy opisanych ryzyk prowadzi do jednoznacznej konkluzji: wartość życia lub zdrowia ludzkiego jest zbyt cenna i musi podlegać pierwszeństwu ochrony przed najpoważniejszymi nawet konsekwencjami ekonomicznymi wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Taka konkluzja, zdaniem Sądu, prowadzi do konieczności odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. oraz uczestnik postępowania Ł. L. – współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w L. Skarżąca w zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazując, że uprawdopodobniła to, iż wykonanie "zaskarżonego postanowienia" wiązało się z "niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, niepowetowanej straty – gdyż skutki ekonomiczne bezpośrednio dotyczą skarżącego a nie tylko podmiotów gospodarczych wynajmujących" lokale w spornej kamienicy. Zdaniem skarżącej, skutki ekonomiczne "przedstawione szeroko w skardze" dotyczą nie tylko właścicieli lokali, ale przede wszystkim wspólnoty mieszkaniowej. Skarżąca wskazała, że "(w)strzymanie użytkowania lokali spowoduje trwałe zamknięcie lokali m.in. z uwagi na utratę licencji na sprzedaż alkoholu. Zamknięcie lokali spowoduje utratę jedynego stałego dochodu dla wspólnoty co doprowadzi do degradacji budowli ze względu na brak środków na utrzymanie a także roszczenia regresowe wobec wspólnoty". Uczestnik postępowania Ł. L. w zażaleniu zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przedstawił argumentację zbieżną z zażaleniem skarżącej, dodając jedynie, że zamknięcie lokali "(s)powoduje degradację majątku skarżącego współwłaściciela Ł. L.". Rozpoznając zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) i zasadnie odmówił zastosowania wobec skarżącej ochrony tymczasowej. NSA podziela argumentację prezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jednym wyjątkiem omówionym poniżej dotyczącym dochodów z najmu lokali. Za Sądem pierwszej instancji należy podkreślić, że w sprawach, których przedmiotem są nakazy wydawane przez organ nadzoru budowanego w celu zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną ludzi i mienia, należy mieć na uwadze dobra chronione zaskarżoną decyzją, którymi są dobra o szczególnym znaczeniu, czyli zdrowie i życie osób, ale również mienie podlegające ochronie konserwatorskiej, tj. sporna kamienica, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez skarżącą. Rozpoznając wniosek sąd winien brać pod uwagę także następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Zdaniem NSA, konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego, w tym potencjalnych gości restauracji, mieszczących się w budynku grożącym zawaleniem, a także mienia są w okolicznościach przedmiotowej sprawy wartościami, których nie można ignorować przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego stan techniczny budynku mogący powodować wyżej wskazane zagrożenia oraz podjęte przez te organy kroki celem zniwelowania tych zagrożeń, przemawiają za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania decyzji nie leży w interesie publicznym, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed interesem skarżącej w zakresie oceny skutków wykonania decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na uwagę zasługą także jeszcze inne okoliczności, które również przemawiają za odmową zastosowania ochrony tymczasowej, a mianowicie to, że to w interesie skarżącej leży wykazanie i uprawdopodobnienie przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w tej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został oparty na powołaniu się na skutki ekonomiczne wynikające z zamknięcia dwóch lokali gastronomicznych, przy czym rzekomo skutki te miałyby dotknąć skarżącą z uwagi na fakt, że to ona wynajmuje lokale podmiotom trzecim i zamknięcie obu restauracji grozi utratą czynszu z tytułu najmu. W tym miejscu, po pierwsze, wyjaśnić należy, że pomimo rozbieżności w sposobie określenia strony skarżącej w niniejszej sprawie NSA przyjął, za Sądem pierwszej instancji, że jest nią Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L, reprezentowana przez zarząd (art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), który w niniejszej sprawie powierzony został zarządcy sądowemu J. L. To bowiem na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową nałożone zostały obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji, a więc to ona ma interes prawny w myśl art. 50 p.p.s.a. uprawniający do wniesienia skargi. Skarżącym nie jest zatem J. L., ani jako osoba fizyczna, ani jako zarządca sądowy. To zaś oznacza, że bez względu na sposób określenia zarządu (właścicielski, powierzony, przymusowy), wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest przez zarząd, który kieruje jej sprawami. Sama zaś wspólnota mieszkaniowa może korzystać z części wspólnych, np. czerpiąc z nich pożytki (art. 6 ww. ustawy), które wraz z innymi przychodami z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej utrzymaniem (art. 12 ust. 2 tej ustawy). Również za wszelkie zobowiązania wspólnota mieszkaniowa odpowiada jedynie w zakresie części wspólnych nieruchomości (art. 17 tej ustawy). To zaś oznacza, że wynajem lokali usługowych, jeżeli zostały one wyodrębnione, i pobierany z tego tytułu czynsz nie leżą w gestii wspólnoty mieszkaniowej, tylko konkretnego właściciela lub współwłaścicieli lokali gastronomicznych. Z żadnego dokumentu nie wynika, aby to wspólnota mieszkaniowa, jako ogół właścicieli, których lokale wschodzą w skład danej nieruchomości (art. 6 ww. ustawy), była właścicielem lokali gastronomicznych w spornej kamienicy, by te lokale należały do części wspólnych i by to skarżąca wynajmowała te lokale popierając z tego tytułu czynsz. W żadnym z licznie składnych pism procesowych pełnomocnik skarżącej nie powołał się też na przepis prawa przewidujący taki stan rzeczy. Jako, że uzasadnienie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej sprowadzało się jedynie do tego aspektu ekonomicznego, który nie został wykazany, przemawia to również za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a więc za odmową uwzględnienia zażalenia skarżącej. Odnosząc się natomiast do zażalenia uczestnika postępowania to wyjaśnić należy, że brzmienie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ochrony tymczasowej w tym trybie udziela się skarżącemu, a zatem przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków trzeba odnosić do sytuacji tego skarżącego, który wnosi o udzielenie ochrony tymczasowej. Innymi słowy, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe wówczas, gdy to w perspektywie sytuacji skarżącego, składającego wniosek o wstrzymanie wykonania, zaskarżona decyzja może wywołać powyższe skutki. Ł. L. nie jest skarżącym w niniejszej sprawie, nie składał też w związku z tym wniosku o ochronę tymczasową, a zatem w zażaleniu nie może skutecznie powoływać się na ewentualne skutki jej niezastosowania, które rzekomo dotknąć miałyby jego osoby. Z tych względów również jego zażalenie uznać należało za niezasadne. W tym stanie sprawy NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.