II OSK 1818/23

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 839/22 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 839/22, oddalił skargę T. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 20 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 30 sierpnia 2022 r. nakazującą skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w S., zrealizowanego z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty [...] z 17 kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) poprzez błędne uznanie, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka winna zostać oddalona, podczas gdy - zdaniem skarżącego kasacyjnie - w rzeczywistości skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na zasadność podniesionych w niej zarzutów i okoliczności. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że zasadne jest nakazanie skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy, a przede wszystkim poprzez niewystarczające odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, zwłaszcza że w obrębie zainteresowania Sądu nie znalazła się kwestia ochrony interesu skarżącego w kontekście zgłaszanych okoliczności dotyczących zgodności posadowienia budynku z ustaleniami skarżącego z właścicielami sąsiedniej działki, upłynięcia ponad dwudziestu lat od daty posadowienia fragmentu budynku na działce sąsiedniej (zgodnie z ustaleniami z jej właścicielami). Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia mających fundamentalny wpływ na wynik postępowania spraw: przed Sądem Rejonowym w B. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. S. (sygn. akt [...]) oraz przed Sądem Okręgowym w Z. (sygn. akt [...]) dotyczącej odwołania darowizny działki nr [...]. Po piąte, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zasadne było uchylenie obu zaskarżonych decyzji, zwłaszcza gdy zważy się, że od czasu zakończenia wznoszenia budynku o wymiarach rzekomo niezgodnych z pozwoleniem na jego budowę, upłynęło co najmniej 20 lat, wobec czego zasadne było przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zasądzenia od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego w ramach pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto w piśmie procesowym z 6 lipca 2023 r. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż w jej podstawach nie zakwestionowano skutecznie zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy faktycznej i prawnej wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji. Podstawa faktyczna wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji sprowadza się do ustalenia, że skarżący wybudował obiekt budowlany (dom) z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, polegającym na wybudowaniu domu o większej kubaturze niż zaprojektowana i w innym miejscu niż przewidywał projekt, mianowicie zamiast jedynie na działce o numerze [...], nadto na działce o numerze [...], do której skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego, i w ten sposób, że dom przekracza granicę pomiędzy tymi działkami. Wobec tego skarżący został decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 10 marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązany do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2020 r., przedłużonym na wniosek skarżącego do 31 grudnia 2021 r., projektu budowlanego zamiennego, którego jednakże w tym terminie nie przedłożył. Wskazany stan faktyczny podciągnięto pod przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wskazanej podstawy faktycznej w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano, gdyż podniesiono co prawda zarzuty odnoszące się do przepisów o postępowaniu dowodowym w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jednakże nie zarzucając, aby ich niewłaściwe zastosowanie było związane z wyżej wskazanymi istotnymi okolicznościami faktycznymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okolicznościami faktycznymi, które jakoby powinne były być wyjaśnione, a na skutek naruszenia wskazanych przepisów wyjaśnione nie zostały, były okoliczności dotyczące sprawy o stwierdzenie nabycia spadku, sprawy dotyczącej odwołania darowizny oraz zamieszkiwania przez skarżącego i jego rodzinę w domu podlegającym rozbiórce. Okoliczności te, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miały mieć znaczenie dla rozważenia nakazania rozbiórki jedynie części budynku. Według skarżącego kasacyjnie mogły one mieć także znaczenie dla odstąpienia od nakazu rozbiórki w ogóle, gdyż w wyniku korzystnego rozstrzygnięcia wskazanych spraw sądowych skarżący kasacyjnie stałby się także wyłącznym właścicielem działki nr [...]. Jednakże okoliczności te w świetle podstawy prawnej wydanych w postępowaniu administracyjnych decyzji nie miały istotnego znaczenia. Nakaz rozbiórki został bowiem wydany dlatego, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w wyznaczonym mu terminie projektu budowlanego zamiennego i na podstawie przepisu, który przewiduje w takim przypadku m.in. możliwość rozbiórki obiektu budowlanego w całości. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku skarżącego kasacyjnie istotne odstępstwo od projektu budowlanego nie polegało na tym, że tylko cześć budynku została wybudowana z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, w szczególności część, która "wkroczyła" na działkę nr [...]. Nie było zatem zasadne nakazywanie rozbiórki tylko tej części. Istotne jest też, że projekt budowlany zamienny byłby wymagany także wówczas, gdyby skarżący był właścicielem działki nr [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący miał dostatecznie dużo czasu, aby projekt budowlany zamienny przedstawić. Został bowiem do jego przedstawienia zobowiązany decyzją z 10 marca 2020 r. w terminie do 31 grudnia 2020 r., który to termin następnie na jego wniosek został przedłużony do 31 grudnia 2021 r. Mógł zatem przedstawić także taki projekt budowlany zamienny, który uwzględniłby niekorzystny dla skarżącego kasacyjnie wynik spraw sądowych, mianowicie to, że nie zostanie wyłącznym właścicielem działki nr [...]. Powyższe oznacza, że niezasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta ostatnia podstawa kasacyjna jest niezasadna dlatego, że w z wyżej przedstawionych powodów powołane w skardze kasacyjnej sprawy toczące się w sądach powszechnych nie dotyczyły zagadnień wstępnych. Jeszcze raz należy wskazać, że nakaz rozbiórki został wydany dlatego, że skarżący nie przedstawił w wyznaczonym mu terminie projektu budowlanego zamiennego, który był niezbędny niezależnie od tego, jak zakończą się wskazane sprawy. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, to pomijając kwestię zasadności powołania tych przepisów, które w sprawie przecież nie miały zastosowania, zauważyć należy, iż dotyczy ona możliwości zastosowania art. 49f Prawa budowlanego. Powołany przepis stosuje się zaś, jak wynika z jego ustępu pierwszego, gdy chodzi o obiekt budowlany wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie natomiast obiekt budowlany został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, tyle że z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Jeżeli chodzi o pozostałe podstawy kasacyjne to ani z ich treści, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób się zorientować, czego one w istocie dotyczą. Zarzut naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. nic nie mówi, gdyż powołane przepisy są przepisami wynikowymi i konieczne jest wskazanie także innych przepisów, których naruszenie spowodowało czy to uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy to jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. zdaje się sprowadzać do zarzutu, że nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności takich, które spowodowały, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. To jednakże nie ma istotnego znaczenia, w szczególności w rozpoznawanej sprawie, w której powodem wydania nakazu rozbiórki jest nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Z kolei zarzut, że w sposób niewystarczający odniesiono się do zarzutów skargi lub, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, do zarzutów odwołania jest nieprzekonujący przede wszystkim dlatego, że nie wskazano o jakie to istotne zarzuty chodzi. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu wskazać należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, iż właściwym w sprawie orzeczenia o tym wynagrodzeniu jest wojewódzki sąd administracyjny. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu pisma procesowego zawierającego owo zrzeczenie się nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.