II OZ 376/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. i A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 539/25 o odrzuceniu zażalenia oraz pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu w sprawie ze skargi M. L. i A. L. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2025 r. nr P.7723.32.2025 18KK w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu postanawia: oddalić zażalenie.

M. L. i A. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 czerwca 2025 r. nr P.7723.32.2025 18KK w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu. Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II z 29 sierpnia 2025 r. wezwano skarżących do uiszczenia solidarnie wpisu sądowego od skargi w kwocie 2000 zł oraz do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez skarżących – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwań, pod rygorem odrzucenia skargi. Odpis ww. zarządzeń doręczono skarżącym 19 września 2025 r. na adres podany w skardze jako adres do korespondencji: [...]. W wyznaczonym terminie braki fiskalne i formalne skargi nie zostały uzupełnione. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 7 października 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 539/25 odrzucił skargę. Pismem z 21 października 2025 r. J. K., powołując się na udzielone przez skarżących pełnomocnictwo z 22 maja 2024 r. (załączone do pisma), złożył wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności będących podstawą odrzucenia skargi. Dołączył jednocześnie odpisy skargi podpisane przez skarżących. W treści pisma zwrócił się też o przyznanie skarżącym prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Następnie 3 listopada 2025 r. nadesłał podpisane przez siebie zażalenie na postanowienie Sądu z 7 października 2025 r. Na wezwanie Sądu do podania, czy jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odpowiedzi z 18 listopada 2025 r. J. K. oświadczył, że nie występuje jako pełnomocnik strony w postępowaniu sądowym, a jedynie jako osoba upoważniona do podpisywania w imieniu skarżących skarg, wniosków i oświadczeń – zgodnie z przedłożonym pełnomocnictwem. Na podstawie zarządzenia z 21 listopada 2025 r. Sąd poinformował stronę skarżącą, że osoba podpisująca wniosek z 21 października 2025 r. oraz zażalenie z 3 listopada 2025 r. nie wykazała uprawnienia do reprezentowania strony skarżącej przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym wezwano skarżących: do podpisania wniosku o przywrócenie terminu – pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, a także do podpisania i nadesłania zażalenia oraz trzech jego odpisów – pod rygorem odrzucenia zażalenia. Zakreślono termin 7 dni do usunięcia powyższych braków. W odpowiedzi na kierowane do skarżących wezwania J. K. nadesłał w zakreślonym terminie pismo z 15 grudnia 2025 r. Podtrzymał w nim dotychczasowe stanowisko, że działa on na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa, które jest upoważnieniem tylko do złożenia podpisu pod dokumentem w imieniu M. L. i A. L. Jego zdaniem przedłożone i podpisane przez niego pisma nie posiadają braków formalnych. Dołączył jednocześnie podpisane przez siebie dokumenty: wniosek z 21 października 2025 r. o przywrócenie terminu oraz zażalenie na postanowienie z 7 października 2025 r. z trzema odpisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 539/25 (1) odrzucił zażalenie oraz (2) pozostawił bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności będących podstawą odrzucenia skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że umożliwiono skarżącym uzupełnienie braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu, jak i braków formalnych zażalenia. Do dnia wydania postanowienia braki te nie zostały jednak uzupełnione. W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że nadesłanie odpowiedzi z 15 grudnia 2025 r. spowodowało wykonanie wezwań do usunięcia braków formalnych. Pismo to pochodzi od J. K., który nie wykazał uprawnienia do reprezentowania strony skarżącej przed sądami administracyjnymi, co Sąd wyjaśnił skarżącym w wezwaniach skierowanych bezpośrednio do nich. Przedstawione Sądowi pełnomocnictwo z 22 maja 2024 r. zostało zawężone wyłącznie do prowadzenia spraw w "postępowaniach administracyjnych i cywilnych, egzekucyjnych". Pełnomocnictwo to nie uprawnia do reprezentowania przed sądami administracyjnymi. Sąd wyjaśnił, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie ma prawnej możliwości dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika procesowego do reprezentowania interesów strony – jak to określono w pełnomocnictwie - "na zasadzie sprawowania zarządu nad interesami strony /art. 86 K.P.C. i 87 K.P.C. w zw. z art. 33 K.P.A./". Mający zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepis art. 35 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") jednoznacznie określa, kto może być pełnomocnikiem strony. W przepisie tym, odmiennie niż w art. 87 § 1 k.p.c., nie została wymieniona "osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony". W konsekwencji Sąd stwierdził, że wymogi formalne zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu nie zostały spełnione. Zażalenie i wniosek nadesłane przy piśmie z 15 grudnia 2025 r. sporządzonym przez J. K. nie zostały podpisane przez skarżących, ale przez J. K., który nie był do tego uprawniony. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 178 w związku z art. 197 § 2, art. 46 § 1 pkt 4 i art. 47 § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1. sentencji o odrzuceniu zażalenia. Natomiast stosownie do art. 86 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd pozostawił bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności będących podstawą odrzucenia skargi, o czym orzekł w pkt 2. sentencji. M. L. i A. L. wnieśli zażalenie na postanowienie z 13 stycznia 2026 r. W treści zażalenia wskazano: "W imieniu własnym składamy skargę [powinno być: zażalenie – przyp. NSA] na Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13.01.2026 r. (...)". Zażalenie zostało podpisane przez J. K., z dopiskiem: "z up. do podpisu w imieniu skarżących". Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego przyjęcia, iż pełnomocnictwo udzielone J. K. w dniu 22 maja 2024 r. zostało zawężone do prowadzenia spraw w postępowaniach administracyjnych i cywilnych i pełnomocnictwo to nie uprawnia do reprezentowania przed sądami administracyjnymi, gdy w rzeczywistości z treści pełnomocnictwa jasno wynika, iż uprawnia ono tylko do podpisywania w imieniu skarżących skarg, wniosków i oświadczeń oraz kierowania korespondencji na adres Kancelarii, przez to nie ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Sądu dotyczącą braku umocowania J. K. do składania podpisu pod zażaleniem i wnioskiem o przywrócenie terminu. Powołano się m.in. na art. 46 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli strona nie może się podpisać, pismo podpisuje osoba przez nią upoważniona. Skarżący wskazali, że ustawa nie używa w odniesieniu do osoby, która podpisuje pismo za stronę, określenia pełnomocnik, w tym zakresie nie obowiązują ograniczenia dotyczące kręgu osób mogących być pełnomocnikami w postępowaniu przed sądem administracyjnym wynikające z art. 35 p.p.s.a. Nie wskazuje również, w jaki sposób osoba ta ma wykazać swoje umocowanie do złożenia podpisu za stronę. W tej sytuacji błędne jest stwierdzenie Sądu o braku uprawnień J. K. do złożenie zażalenia wraz z odpisami, jak również wniosku o przywrócenie terminu i utożsamienie tego z brakiem formalnym w postaci podpisu samych skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić wypada, że przedstawione do rozpoznania zażalenie na postanowienie z 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 539/25 dotknięte jest brakiem formalnym w postaci braku podpisu strony wnoszącej zażalenie (zażalenie podpisał J. K., nielegitymujący się ważnym umocowaniem do reprezentowania strony), a Sąd I instancji nie wzywał skarżących do uzupełnienia tego braku. Dostrzegając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jednak zażalenie merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny miał bowiem na względzie z jednej strony ekonomikę postępowania przejawiającą się w dążeniu do jak najszybszego zakończenia sprawy w toku instancji, a drugiej strony okoliczność, że kwestia skuteczności podpisu J. K. złożonego pod pismami procesowymi skarżących – w tym rozpoznawanym zażaleniem, stanowi jednocześnie oś sporu w sprawie pomiędzy Sądem Wojewódzkim a stroną skarżącą. Jak stanowi art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena skuteczności podpisu złożonego przez J. K. pod pismami wniesionymi w imieniu skarżących: zażaleniem na postanowienie z 7 października 2025 r. o odrzuceniu skargi oraz wnioskiem z 21 października 2025 r. o przywrócenie terminu do dokonania czynności będących podstawą odrzucenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że J. K. nie jest żadnym z podmiotów uprawnionych, zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., do skutecznego podpisywania pism procesowych składanych w imieniu strony skarżącej – A. L. i M. L.. Nie jest on sam stroną tego postępowania – skarżącym, ani też przedstawicielem ustawowym skarżących. Nie należy również do żadnej z kategorii osób mogących pełnić funkcję pełnomocnika strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymienionych w art. 35 § 1 p.p.s.a. Sam J. K. konsekwentnie z zresztą zaprzeczał, by występował w tej sprawie w charakterze pełnomocnika procesowego skarżących. Wbrew ocenie strony wnoszącej zażalenie źródłem umocowania J. K. do podpisywania w imieniu skarżących pism procesowych w tej sprawie nie mogło być przedłożone pełnomocnictwo z 22 maja 2024 r. udzielone przez A. L. i M. L. W treści tego pełnomocnictwa wskazano: "My, niżej podpisani, udzielamy dla: J. K. reprezentującego [...] pełnomocnictwa do reprezentowania naszych interesów na zasadzie sprawowania zarządu nad interesami strony /art.86 K.RC i 87 K.P.C w zw. z art. 33 K.P.A/ w sprawach związanych samowolą budowlaną budynku rekreacji indywidualnej położonego działce oznaczonej nr. ew. [...] obręb [...], gm. [...] dla której Sąd Rejonowy Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW numer [...] we wszystkich postępowaniach administracyjnych i cywilnych, egzekucyjnych. Niniejsze pełnomocnictwo uprawnia do podpisywania w naszym imieniu skarg, wniosków i oświadczeń, odbioru korespondencji kierowanej na adres Kancelarii." W pełni trafna jest ocena Sądu I instancji, że w art. 35 § 1 p.p.s.a., odmiennie niż w art. 87 § 1 k.p.c., nie została wymieniona "osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony". Oznacza to, że osoba taka, mimo udzielonego jej pełnomocnictwa do działania za mocodawcę na podstawie art. 87 § 1 k.p.c., nie może działać jako pełnomocnik procesowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro zaś osoba taka nie jest pełnomocnikiem strony uprawnionym o działania na podstawie art. 35 p.p.s.a., to nie może skutecznie podpisywać pism procesowych zgodnie z wymogiem określonym w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanym zażaleniu powołano się na przepis art. 46 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dopuszcza wyjątek od zasady podpisania pisma procesowego przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Stanowi on, że za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała. Wyjaśnienia wymaga, że norma art. 46 § 4 p.p.s.a. dopuszcza złożenie podpisu przez osobę trzecią, która nie jest pełnomocnikiem procesowym w rozumieniu art. 35 p.p.s.a. (a nawet która w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może być takim pełnomocnikiem). Upoważnienie takiej osoby ograniczone jest tylko do złożenia podpisu za stronę, która sama podpisać się nie może. W doktrynie zgodnie podkreśla się, że tzw. podpis zastępczy, o którym stanowi art. 46 § 4 p.p.s.a., ma zastosowanie w odniesieniu do strony, która nie może się podpisać z powodu nieusuwalnej lub trwałej przyczyny – jak na przykład kalectwa, choroby lub analfabetyzmu. Przyczyną niemożności złożenia podpisu może być ułomność strony, a nie jej nieobecność (zamiast wielu zob. np. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, w: R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, art. 46). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadną miarą nie można przyjąć, by w rozpoznawanej sprawie przepis art. 46 § 4 p.p.s.a. mógł mieć zastosowanie. Dla skuteczności złożenia podpisu zastępczego wymagane jest spełnienie dwóch warunków: upoważnienie osoby podpisującej się w zastępstwie oraz podanie przyczyny braku własnoręcznego podpisu wnoszącego pismo. Niezależnie do możliwości zakwalifikowania pełnomocnictwa z 22 maja 2024 r. jako upoważnienia do złożenia podpisu zastępczego – ku czemu brak jest podstaw zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie został spełniony drugi wymieniony wyżej warunek. J. K. na żadnym etapie sprawy nie powoływał się mianowicie na trwałą przeszkodę w złożeniu podpisu bezpośrednio przez A. L. i M. L.. Tak przeszkoda nie wynika też z akt sprawy. Z tego względu okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, by art. 46 § 4 p.p.s.a. stanowił źródło umocowania J. K. po podpisania w imieniu skarżących zażalenia na postanowienie z 7 października 2025 r. oraz wniosku z 21 października 2025 r. o przywrócenie terminu. Jako niezasadne i gołosłowne ocenić trzeba twierdzenia zawarte w rozpoznawanym obecnie zażaleniu, że złożenie zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu opatrzonych podpisami J. K. stanowiło prawidłowe wykonanie wezwań do uzupełnienia braków formalnych tych pism. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zażalenie skarżących z 3 listopada 2025 r. oraz wniosek z 21 października 2025 r. dotknięte są brakami formalnymi w postaci braku podpisu stron. Braki te nie zostały przez skarżących uzupełnione w zakreślonym terminie. Wobec powyższego Sąd ten zasadnie odrzucił zażalenie na postanowienie z 7 października 2025 r. (na podstawie art. 178 w związku z art. 197 § 2, art. 46 § 1 pkt 4 i art. 47 § 1 p.p.s.a.), zaś w stosunku do wniosku o przywrócenie terminu zastosował rygor pozostawienia pisma rozpoznania (w oparciu o art. 86 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.