II OZ 233/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 902/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 902/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S., Gmina T. (pkt 1.). Jednocześnie orzekł o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga K. O. podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", jako wniesiona już po upływie terminu. Sąd wyjaśnił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przepis ten w tak przytoczonym brzmieniu znajduje zastosowanie bowiem wynika to z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Sąd wskazał, że skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy T. została podjęta w dniu [...] października 2015 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 P.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie), to skarżący był zobowiązany do wezwania Rady Gminy T. do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Sąd podkreślił, że wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w tym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, że z nadesłanego przez pełnomocnika skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wynika, że skarżący w piśmie z 2 listopada 2017 r., złożonym w organie 3 listopada 2017 r. (prezentata organu), wystąpił do Rady Gminy T. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę w zakresie jej postanowień dotyczących linii zabudowy przewidzianych w strefach 10.MN i 11.MN poprzez ich usunięcie i zniesienie pasa ochronnego. Dalej wskazano, że stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według Sądu oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Sąd zauważył, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że złożenie w dniu 3 listopada 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, rozpoczęło bieg terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odpowiedział na wystosowane przez skarżącego wezwanie. Nie wskazują na to okoliczności podnoszone przez skarżącego ani organ. Wobec powyższego, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę o planie upływał skarżącemu bezskutecznie z dniem 2 stycznia 2018 r., zaś skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie tego terminu. Wobec powyższego Sąd skargę odrzucił stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wpis sądowy od skargi zwrócił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie w zakresie jego pkt 1, domagając się jego uchylenia w tym zakresie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, 2. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, 3. art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarga wniesiona została po terminie. Ponadto skarżący podnosi, że zaistniał błąd w ustaleniach faktycznych przez pominięcie faktu, że po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia, organ podjął procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem i procedura ta trwała od listopada 2017 r. do września 2019 r., kiedy to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia zmiany planu miejscowego, a zatem strona pozostawała w przekonaniu, że wezwanie poskutkowało i nie miała podstaw do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tamtym okresie czasu. Błędnie uznano, że strona skarżąca złożyła skargę po terminie, podczas gdy działania organu spowodowały u strony uzasadnione przekonanie, że organ usunie naruszenie, a przewlekłość działania organu doprowadziła do tego, że dopiero kilka lat później okazało się, że były to działania nieskuteczne. W uzasadnieniu przywołano treść przepisu intertemporalnego ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz wskazano, że art. 2 pkt 1 tej ustawy nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie, które w ogóle nie przewiduje instytucji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca w przepisie intertemporalnym posłużył się pojęciem aktu i czynności a także terminem wejścia w życie samej nowelizacji. Skarżący wskazuje, że o ile sam akt prawa miejscowego w przedmiotowej sprawie podjęty został przed wejściem w życie nowelizacji art. 101 u.s.g. o tyle czynność organu w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa została podjęta po nowelizacji tegoż przepisu i wyrażona w formie uchwały o zmianie mpzp podjętej w listopadzie 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji. Samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po wejściu w życie znowelizowanych przepisów. Akt podjęty został co prawda przed nowelizacją przepisu art. 101 u.s.g., jednak czynność dokonana została po wejściu w życie nowych przepisów. Dla wykładni znaczenia przepisu art. 17 § 2 K.p.a. oraz niektórych innych ustaw pomocna jest wykładnia językowa lub językowo-logiczna. Analizując ten przepis należy zauważyć, iż dotyczy on akt i czynności. Możliwa jest zatem interpretacja, że zarówno akt jak i czynność (rozumiana łącznie jako koniunkcja) muszą być dokonane przed 1 czerwca 2017 r. Powyższe według skarżącego oznacza, że gdyby faktyczna wola ustawodawcy sprowadzała się do tego, by każdy akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. mógł być zaskarżony do sądu jedynie po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to racjonalny ustawodawca, dla wyrażenia takiej woli użyłby spójnika "albo" bądź też spójnika "lub" wskazując na alternatywność poszczególnych znaczeń pojęciowych, czego jednak nie uczynił. Dokonując wykładni celowościowej skarżący zwraca uwagę na cel nowej regulacji przewidującej likwidację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy nowelizującej (druk nr 1183) wymagania dotyczące w szczególności terminu na złożenie skargi w przypadku innym niż decyzje i postanowienia "aktów i czynności" są z jednej strony rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie co do podstawowych wymogów formalnych. Ustawa nie precyzuje w szczególności formy i treści wezwania, a w judykaturze poważne wątpliwości budził termin w jakim strona może wnieść skargę w przypadkach, w których jest obowiązana wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (tj. czy skarga wniesiona przed terminem na odpowiedź organu powinna być uznana za przedwczesną). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "rozbieżności te stały się przyczyną wydania uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/16, zaś dotychczasowa sytuacja "powoduje niepewność prawa, która może rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje. W praktyce może więc zagrażać wręcz realizacji prawa do sadu, w związku z ryzykiem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W szczególności w orzecznictwie bywa wyrażany pogląd, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co może prowadzić do odrzucenia skargi w razie podniesienia zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu. Równie istotny jest fakt, że sytuacje, w których organy pozytywnie odpowiadają na wezwanie do usunięcia naruszeń są bardzo rzadkie." Skarżący jako istotne w sprawie wskazuje, że udzielenie odpowiedzi - podjęcie czynności przez organ po wezwaniu spowodowało większą pewność prawną strony, ponieważ pozostawała w przekonaniu, że organ usunie naruszenie prawa - wadliwą uchwałę dotycząca mpzp, jednak w wyniku przewlekłości postępowania doszło do negatywnych skutków dla strony postepowania, której obecnie niesłusznie zarzuca się uchybienie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący uważa, że Sąd pominął zupełnie fakt, że po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, organ podjął procedurę zmiany mpzp zgodnie z wnioskiem i procedura ta trwała od listopada 2017 r. do września 2019 r. kiedy to organ konserwatorski odmówił uzgodnienia zmiany planu miejscowego, a zatem strona pozostawała w przekonaniu, ze wezwanie poskutkowało i nie miała podstaw do wnoszenia skargi w tamtym czasie. Niewątpliwie sekwencja zdarzeń i działania organu spowodowały u strony uzasadnione przekonanie, że organ usunie naruszenie, a przewlekłość działania organu doprowadziła do tego, ze dopiero kilka lat później okazało się, ze były to działania nieskuteczne, a nawet pozorne. Strona nie może ponosić tak daleko idących negatywnych skutków przewlekłego działania organu, które w praktyce zmierzało do pozbawienia jej prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2015 r. powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r. (por. postanowienie NSA z 23.05.2019 r. II OSK 1172/19). Takie rozwiązanie wynika wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ocenie NSA, podnoszona w zażaleniu okoliczność, że organ po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniesionego do urzędu gminy w dniu 3 listopada 2017 r. podjął działania mające na celu zmianę zaskarżonej uchwały w zakresie likwidacji nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy ze strefą 13.MN rozpoczynając w dniu 30 listopada 2017 r. procedurę zmiany tej uchwały, która ostatecznie została zakończona w 2019 r. (zmiana ta nie została zaakceptowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. ani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2019 r., którym odmawiano uzgodnienia zmiany projektu planu miejscowego w powyższym zakresie), nie miało znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co nastąpiło 27 grudnia 2020 r. (złożona bezpośrednio do sądu). Skoro skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa już w listopadzie 2017 r. zamierzając zaskarżyć podjętą w dniu 28 października 2015 r. uchwałę Rady Gminy T. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), niezależnie od sposobu odczytania działań organu gminy, już wówczas (wejście w życie tej ustawy 1 czerwca 2017 r.) w sprawie miał zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z nim w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Skoro organ 30 listopada 2017 r. podjął czynności zmierzające do zmiany planu lecz nie odpowiedział w jakikolwiek sposób na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od wniesienia wezwania. Jeśli jednak skarżący, jak wynika z zażalenia, był przeświadczony, że organ w odpowiedzi na jego wezwanie realizuje procedurę zmiany planu a więc poczytał to za jego odpowiedź na wezwanie, to powinien był złożyć skargę w terminie 30 dni od udzielenia odpowiedzi na wezwanie, czyli do 29 grudnia 2017 r. Jednak mając na uwadze, że w orzecznictwie tylko sformalizowana odpowiedź organu adresatowi wezwania zawierająca jasne stanowisko organu odnośnie żądania wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi o udzieleniu odpowiedzi na wezwanie, uznać należałoby, że wskazane wyżej zachowanie organu nie stanowi odpowiedzi na wezwanie i skargę należało wnieść w terminie 60 dni od wniesienia wezwania czyli do 30 grudnia 2017 r. W obu przypadkach skarga wniesiona w niniejszej sprawie 27 października 2020 r., poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 3 listopada 2017 r. jest skargą złożoną po terminie, wynikającym z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., który zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 ma zastosowanie do skargi na uchwałę rady gminy wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zauważyć należy, że terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 P.p.s.a. W § 1 wprowadzono termin do wniesienia skarg w przypadku zaskarżenia aktów, które są doręczane skarżącemu. Natomiast w § 2 zostały wprowadzone terminy do wniesienia skargi na akty, które nie są doręczane skarżącemu. Chodzi tu o takie akty które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem zaskarżany do sądu akt nie jest wydany w postępowaniu administracyjnym, które przewiduje środki zaskarżenia w tym postępowaniu i nie nakłada na organ obowiązku doręczenia aktu skarżącemu, to skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i z tym wezwaniem związane są terminy do wniesienia skargi w tych przypadkach. Po pierwsze, jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. W powoływanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż użyte w art. 53 § 2 P.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4", obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc terminy do wniesienia skargi, o których mowa w art. 53 § 2 mają zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Z treści art. 269 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 269 dostępny w LEX). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie podziela stanowisko zajęte we ww. uchwale. Powyższe prowadzi do wniosku, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarga wywiedziona przez wnoszącego zażalenie została wniesiona już po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia wpłynęło do organu w dniu 3 listopada 2017 r. i pozostało bez odpowiedzi. Natomiast skarga została wniesiona do sądu administracyjnego dopiero w dniu 27 października 2020 r. Wobec tego za niezasadne uznać należało zarzuty błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i innych ustaw. Nie było też podstaw aby w sprawie znalazł zastosowanie art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu po nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.