II SA/Łd 378/20

19 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z 26 września 2002 r. nr LIV/150/02 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (obszar ograniczony ulicami M. Rataja, Al. Niepodległości i 1-Maja oraz linią kolejową PKP) postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego J. G. kwotę 300,00 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną 3 lutego 2020 r. pod poz. [...]. a.bł.

J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr LIV/150/02 Rady Miasta Skierniewice z 26 września 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (obszar ograniczony ulicami M. Rataja, Al. Niepodległości i 1-Maja oraz linią kolejową PKP). W skardze tej skarżący wniósł o "jej odrzucenie" albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 9.66.M,U. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że jest właścicielem działek położonych na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 9.66.M,U. Jednocześnie skarżący poddał w wątpliwość obowiązywanie zaskarżonego planu. Stwierdził przy tym, że jeżeli zmiana planu nie obowiązuje w zakresie terenu oznaczonego symbolem 9.66.M,U wnosi o "odrzucenie skargi". Skarżący uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności wyjaśnił natomiast, że nie może jednoznacznie określić przeznaczenia nieruchomości, których pozostaje właścicielem. Nie znając jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości sąsiednich nie może zoptymalizować sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości. Powstająca na działkach sąsiednich zabudowa o dowolnej wysokości (nieregulowanej żadnymi wymiernymi parametrami) oddziałuje wprost na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiot zaskarżenia nie istnieje. Zaskarżona uchwała dla terenu w niej oznaczonej "9.66.M,U" nie obowiązuje. Od 29 grudnia 2017 r. obowiązuje nowy plan miejscowy. Zaskarżona uchwała straciła moc obowiązującą wraz z wejściem w życie 29 grudnia 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XLIV/144/2017 Rady Miasta Skierniewice z 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta Skierniewice położony między ulicami Prymasowską, Senatorską, Floriana, Rzeczną oraz rzeką Łupią (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 14 grudnia 2017 r. poz. 5342). Z uwagi na to, że ani ze skargi, ani z przekazanych akt nie wynikało, których nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 9.66.M,U jest skarżący, zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. wezwano skarżącego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi do wskazania do ich wskazania oraz wyjaśnienia, w związku z utratą mocy obowiązującej ustaleń zaskarżonego planu w części obejmującej tereny oznaczone w tym planie na rysunku planu symbolem 9.66.M,U na podstawie § 23 uchwały nr XLIV/144/2017 Rady Miasta Skierniewice z 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta Skierniewice położony między ulicami Prymasowską, Senatorską, Floriana, Rzeczną oraz rzeką Łupią, w jaki sposób ustalenia zaskarżonego planu naruszają jego interes prawny. Wezwanie do wykonania powyższego zarządzenia doręczono pełnomocnikowi skarżącego 8 marca 2021 r. Skarżący nie wskazał jednak nieruchomości, których jest właścicielem, a które miały być objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 9.66.M,U. Nie wyjaśnił również, w jaki sposób ustalenia zaskarżonego planu naruszają jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Skierniewice z 26 września 2002 r. nr LIV/150/02 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (obszar ograniczony ulicami M. Rataja, Al. Niepodległości i 1-Maja oraz linią kolejową PKP). Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA: z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01; z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyroki: SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114; NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05 i z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia (por. postanowienie SN z 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym naruszenie jego interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Jednak dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2020 r., II OSK 2739/20). W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkiem wprost wpływającym na zakres uprawnień właściciela nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu. W odniesieniu do nieruchomości położonych poza obszarem objętym ustaleniami planu, nie dochodzi w każdym przypadku do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, chociaż nie można wykluczyć takiej sytuacji. O istnieniu interesu prawnego we wniesieniu skargi w takim wypadku decyduje zatem prawo własności do nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego lub do nieruchomości, na które ustalenia te mają wpływ. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał jednak w skardze nieruchomości, których jest właścicielem, a których miałyby dotyczyć ustalenia zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 9.66.M,U. Nie wskazał również tych nieruchomości pomimo wezwania do ich wskazania w wykonaniu zarządzenia z 23 lutego 2021 r. Wobec doręczenia pełnomocnikowi skarżącego wezwania 8 marca 2021 r. siedmiodniowy termin do jego wykonania upłynął 15 marca 2021 r. (w poniedziałek). Z tego względu uznać zatem należy, że skarżący nie wykazał legitymacji skargowej do wniesienia skargi. Podkreślić także należy, że wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości ma co do zasady plan, który obowiązuje (por. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2017 r., II OSK 690/17). Plan miejscowy, który utracił moc obowiązującą może mieć natomiast zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej. Okoliczność, że ustalenia planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą w części obejmującej tereny oznaczone w tym planie symbolami 9.49.MNp., 9.58.MWp., 9.62.KD., 9.63.KDX,Z., 9.65.MN,Z,U,KSp,KDX,EE. (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 9.65.MN,Z,U,KSp,KDX.), 9.66.M,U. oraz fragment terenu oznaczonego w tym planie symbolem 9.05.Wr utraciły 29 grudnia 2017 r. moc obowiązującą na mocy § 23 i § 24 ust. 2 uchwały nr XLIV/144/2017 Rady Miasta Skierniewice z 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta Skierniewice położony pomiędzy ulicami: Prymasowską, Senatorską, Floriana, Rzeczną oraz rzeką Łupią spowodowała zatem, że skarżący wnosząc skargę, w czasie kiedy już zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie nie obowiązywała (3 lutego 2020 r.) winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób nieobowiązujące już ustalenia miejscowego planu naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący w rozpoznawanej sprawie nie wykazał jednak, aby nieobowiązujące ustalenia planu miejscowego naruszały jego interes prawny lub uprawnienie. Nie odniósł się do wezwania sądu. Niespełnienie przesłanki wykazania interesu prawnego i jego naruszenia skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. a.bł.