II OZ 228/24

Dnia 15 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1634/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.50.2023.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 6 marca 2024 r., II SA/Gl 1634/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z 1 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.50.2023.KC, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z 11 stycznia 2023 r. nr 6/2023, którą to nakazano A.M. (skarżący) rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr [...], gm. [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na w/w decyzję ŚWINB zawarto wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną wobec inwestora, która rodzi nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Mając na względzie konsekwencje, jakie wynikałyby z wykonania zaskarżonej decyzji dla skarżącego, pełnomocnik wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z 6 listopada 2023 r., II SA/Gl 1634/23 sąd wojewódzki wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, że istnieją podstawy do udzielenia w sprawie ochrony tymczasowej. Postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., II OZ 744/23. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia NSA wskazano, że skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., "Ppsa"), co uniemożliwiało ocenę zasadności złożonego przez skarżącego wniosku. NSA podkreślił przy tym, że sam fakt, iż nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku. Wskazując na powyższe, sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżący nie uzasadnił wniosku w żaden sposób oraz nie wykazał także z jakimi kosztami dla skarżącego wiązałoby się wykonanie nakazu rozbiórki a także jak koszty te mogły wpłynąć na bieżącą działalność skarżącego, w tym stanie rzeczy brak było przesłanek, które sąd mógłby oceniać przez pryzmat art. 61 § 3 Ppsa. Z tego względu wskazanym na wstępie postanowieniem z 6 marca 2024 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 Ppsa poprzez niezasadne przyjęcie, że niewskazanie przez niego szczegółowego uzasadnienia swojego roszczenia uniemożliwia ocenę zasadności złożonego przez stronę wniosku, podczas gdy już z samej istoty decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, że jej wykonanie nie tylko może, ale w tym konkretnym wypadku będzie powodowało trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę. Skarżący wnosi o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia, tj.: - oferty z 14 marca 2024 r. dla wykazania wysokości wydatków jakie skarżący byłby zmuszony ponieść w związku z wykonaniem rozbiórki obiektu, - faktury nr [...] dla wykazania, jakie koszty poniósł inwestor w związku z postawieniem obiektu. Wobec powyższego strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnosi, że zgodnie z załączoną do niniejszego zażalenia "Ofertą", datowaną na 15 marca 2024 r. i przedstawioną A.M. przez G.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", orientacyjny koszt rozbiórki budynku kasowego skarżącego to kwota ok. 34.150 zł. Już sama ta kwota dla inwestora jest znaczna. Wykonanie rozbiórki obiektu, w którym mieszczą się kasy biletowe z pewnością doprowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego wykonania materiałów budowlanych oraz – jak już wyżej wskazano – będzie wiązało się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych. W odpowiedzi uczestniczki postępowania B.K. na zażalenie skarżącego wniesiono o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnego, podnosząc że skarżący jest bardzo majętną osobą, tj. jest właścicielem dwóch firm" A. sp. z o.o. ([...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz E., a zatem przedstawione przez niego rzekome straty finansowe – nie będą dla niego znacznymi stratami finansowymi. Jako przedsiębiorca musi on liczyć się z pewnymi kosztami, a skoro postawił przedmiotowy budynek niezgodnie z prawem, to – zdaniem uczestniczki – należy przyjąć, że zaakceptował fakt, iż w przyszłości może ponieść tego finansowe konsekwencje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa). Ma zatem rację sąd pierwszej instancji, wskazując na konstrukcję art. 61 § 3 Ppsa, z której wynika, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w sprawach o sygn. akt II OZ 550/07, II OZ 802/06, II OZ 788/06, II OZ 166/06, II OZ 113/06, II FZ 585/06, II FZ 598/06, II FZ 666/06, FZ 250/04, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny skuteczności samej skargi, dlatego też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Nie można zatem przenosić na sąd administracyjny obowiązku wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu w sytuacji, gdy strona we wniosku okoliczności tych nie wskazuje. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu poprzedzić należy analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 Ppsa. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, która powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. We wniosku należy zatem co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Wymaga również zwrócenia uwagi, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, nie prowadząc autonomicznego postępowania dowodowego (art. 133 § 1, art. 106 § 3 i § 4 Ppsa). Rozpoznanie zgłoszonego wniosku odbywa się bez badania zasadności skargi, a rolą sądu na obecnym etapie postępowania było dokonanie oceny zasadności podniesionych przez skarżącego argumentów w oparciu o analizę wniosku strony oraz dokumentów zebranych w aktach sprawy. Obowiązek taki wynika z systemowego odczytania art. 133 § 1 w związku z art. 166 Ppsa. Skoro wola skorzystania z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony skarżącej, to ciąży na niej również obowiązek przedstawienia twierdzeń, tez lub dowodów odnoszących się do konkretnych zdarzeń określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak przekonującego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie skutecznie uniemożliwiło sądowi pierwszej instancji analizę tego wniosku pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Sąd wojewódzki w żaden sposób nie mógł odnieść się do argumentacji wnioskującego, albowiem takiej argumentacji w ogóle nie było. Powtórzyć należy bowiem raz jeszcze, że obowiązkiem sądu w ramach dyspozycji art. 133 § 1 Ppsa - tj. wydania rozstrzygnięcia na podstawie całości akt sprawy po przeprowadzeniu wszechstronnej i wnikliwej analizy zgromadzonych dowodów - nie jest udowodnienie braku przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 205). Z tego względu podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 160 Ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 Ppsa), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, 2008 r., str. 219, postanowienie NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 425/14 oraz postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 201, sygn. akt II OZ 1399/14, [w:] CBOSA). Skarżący w zażaleniu dopiero stara się wykazać, że samo istnienie obowiązku rozbiórki uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji nakazowej. W tej sytuacji w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę, należałoby uznać, że w każdym przypadku nałożenie na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, uzasadnia, niejako automatycznie, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA. Jest to wniosek niedopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., II OZ 456/14, [w:] CBOSA). Strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie natomiast ani we wniosku, ani z akt sprawy nie wynika, że wystąpią zagrożenia z art. 61 § 3 Ppsa. Nie wykazano, by grożące skarżącemu konsekwencje przekraczały normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa i nie może zostać podważona twierdzeniami zażalenia, popartymi złożonymi dokumentami, a to z tej przyczyny, że twierdzeń tych ani dokumentów wnioskujący o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedłożył sądowi pierwszej instancji. Szczegółowe uzasadnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa dopiero w zażaleniu i zilustrowanie ich załączonymi do zażalenia dokumentami podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dochodzącego do wniosku, że nie jest ono skuteczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego zawarta w zażaleniu i załączone do niego dokumenty nie mogą doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że skarżący, choć wskazał wysokość szacowanych przez jeden z podmiotów gospodarczych oferujących swą usługę kosztów związanych z wykonaniem orzeczonego nakazu rozbiórki, to nadal nie przedstawił dokumentów obrazujących jego sytuację finansową. Pamiętać trzeba, że przesłanką warunkującą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest jakakolwiek szkoda (w tym majątkowa), lecz musi ona być "znaczna". W tej sytuacji bez odniesienia wysokości ponoszonych przez skarżącego kosztów wykonania zaskarżonej decyzji do jego sytuacji finansowej i majątkowej nie można przyjąć, że wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją spowoduje takie uszczuplenie w majątku wnioskującego, które można będzie uznać za znaczną szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Skarżący nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej, a tym samym uniemożliwił ocenę zajścia w stosunku do niego przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.