II OSK 1977/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/20 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr 440/2020 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlany (zwanego dalej: WINB) z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 440/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwanego dalej: PINB) z 29 marca 2018 r. nr 349/2018, a także zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskazaną powyżej decyzją WINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił ww. decyzję PINB i orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] i [...] w K., tj. S. sp. z o.o. S.K.A. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na zabudowie loggii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] i [...] w wyniku których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego [...] w zabudowie bliźniaczej na budynek wielorodzinny. W skardze kasacyjnej S. sp. z o.o. S.K.A. zarzuciła naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie były władne wydać decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynikało, że wykonane roboty budowlane stanowiły wyłącznie przebudowę zatem zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie i wydanie decyzji było w pełni uzasadnione; 2) § 20 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały nr LXVII/978/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wyrażona tam norma nie wprowadza możliwości zabudowy wielorodzinnej na obszarze objętym tym postanowieniem, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu braku zgodności wykonanych robót z ww. przepisem planu miejscowego; 3) art. 1 § 2 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. a art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli sądowej nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że: - organy administracji dokonały wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów administracyjnych obu instancji podlegają uchyleniu, podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego skutkującego koniecznością ich uchylenia; - poczynione w sprawie ustalenia nie uzasadniały zmiany stanowiska organu co do czasu wykonania robót budowlanych oraz kwalifikacji robót, podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że przeprowadzone roboty stanowiły wyłącznie przebudowę obiektu budowlanego, niezmieniającą jego parametrów technicznych oraz zrealizowane zostały po zakończeniu inwestycji i oddaniu jej do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. 4) art. 1 § 2 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli sądowej nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organ naruszył zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i informowania, podczas gdy w toku postępowania strony były informowanie o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2018 roku, które zostało wydane po sprawdzeniu przez organ wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 31 marca 2017 r., w wyniku którego to sprawdzenia, a także w oparciu o pozostały materiał dowodowy w sprawie, doszedł do uznania, że przedmiotowe roboty budowlane należy rozpatrywać w oparciu o art. 50 ust. 1. 5) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracji wadliwie rozstrzygnął istotę sprawy, w szczególności przyjęcia, że: - organ odstąpił od sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 31 marca 2017 r.; - zawiadomienie z dnia 2 lutego 2018 r. skierowane do stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie wprowadzało strony w błąd i nie wyjaśniało kwestii zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Sąd I instancji błędnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, w sytuacji w której przedłożony projekt budowlany został zaliczony na poczet materiału dowodowego sprawy i oceniony w ramach postępowania, zgodnie z zasadami oceny dowodów. Brak jest podstaw pozwalających na jednoznaczne wykluczenie, aby na etapie po sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego, doszło do zmiany kwalifikacji wykonanych robót. W ocenie skarżącej kasacyjnie z § 20 ust. 2 pkt 3 lit. b planu miejscowego nie wynika zakaz przebudowy budynków, który jednocześnie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne w sposób oczywisty uzasadniały zmianę stanowiska organu co do czasu wykonania robót i ich kwalifikacji. Takie stanowisko organu było powodowane ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wynikało z niego, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły wyłącznie przebudowę ponieważ nie zmieniały jego charakterystycznych parametrów technicznych oraz zrealizowane zostały po zakończeniu inwestycji i po przyjęciu jej do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Sąd I instancji wyjaśnił wskazał na rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zostać wydane w postępowaniu naprawczym i wyjaśnił dlaczego wydana przez organ decyzja nie odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił także dlaczego za błędną uznał zmianę przez organ, kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie argumentacji tej nie podziela, nie może świadczyć o wadliwości uzasadnienia wyroku. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia zasady zaufania oraz informowania, wyrażonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. W toku postępowania, nie informując o tym stron tego postępowania , organ dokonał zmiany prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Na pierwszym etapie organ przyjął bowiem, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W końcowym etapie postępowania organ uznał, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, a więc zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Dokonana przez organ kwalifikacja wykonanych robót budowlanych ma zasadnicze znaczenie dla przyjętego sposobu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też tego typu działanie organu nadzoru budowlanego prawidłowo zostało ocenione przez Sąd I instancji jako naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. a art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji nie zakwestionował też ustaleń faktycznych organu w zakresie daty wykonania spornych robót budowlanych. Sąd I instancji w tym zakresie stwierdził jedynie, że organ był związanych wydaną wcześniej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzją. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił oba z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. ma charakter wieloetapowy i właściwa kwalifikacja dokonanych robót budowlanych determinuje dalszy tok postępowania. Na wstępnym etapie organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Następnie w przypadku braku innej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). W przypadku gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego bądź nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Dalsze przepisy procedury naprawczej określają sposób zakończenia tego postępowania w zależności od rodzaju nałożonego obowiązku oraz jego wykonania, lub niewykonania przez adresata obowiązku. W przypadku obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 p.b.). Z kolei w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 p.b.) lub w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Zatem pierwotna kwalifikacja robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania naprawczego oraz rodzaj nałożonych obowiązków determinują dopuszczalny katalog rozstrzygnięć kończących postępowania naprawcze. Prawidłowo Sad I instancji stwierdził, że na obecnym etapie postępowania nie podlegały ocenie kwestie związane z czasem wykonania robót budowlanych i ich kwalifikacją. Okoliczności te oceniane były już na wcześniejszym etapie postępowania. Wydanie przez PINB decyzji nr 479/2017 r. z 31 marca 2017 r. zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ukierunkowało dalszy bieg postępowania. Decyzja ta stała się ostateczna, a organ związany był tym rozstrzygnięciem. Dlatego też prawidłowym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że na obecnym etapie postępowania organ nie mógł orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 20 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały nr LXVII/978/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. Kwestia wykładni wskazanego przepisu planu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyrokiem z dnia z 7 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tego planu, a skarga kasacyjna od tego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1644/16. Mając na uwadze, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami, a na dzień wydania decyzji przez WINB ww. plan już nie obowiązywał, to brak było podstaw aby dokonywać oceny zgodności projektu budowlanego z postanowieniami tego planu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.