II OZ 1532/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 391/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A.T., A.K., K.T., P.J. oraz M.W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 21 maja 2025 r., znak WOA.7721.39.2025 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 391/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A.T., A.K., K.T., P.J. oraz M.W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 maja 2025 r., znak WOA.7721.39.2025 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powyższą decyzją, po rozpatrzeniu odwołań A.K., Z.W., A.T., K.T., P.J. i M.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 31 marca 2025 r., znak NB.5144.18.2024 – w której nakazano następcom prawnym po zmarłych M.T., M.T.1 i K.T.1, tj. A.K., A.T., K.T., P.J. i M.W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, trzykondygnacyjnym, murowanym zlokalizowanym przy ul. S. [...] (nr ewid. dz. [...]) w S. w terminie do 30 października 2025 r. przez wykonanie robót budowlanych, obejmujących zabezpieczenie całej ściany podłużnej budynku od strony działek nr ewid. [...] i [...], przez zastosowanie gęstej siatki o oczku maksymalnym 2 x 2 cm z wywinięciem na minimum 1 m na ściany szczytowe i dach, oraz zabezpieczenie wejścia do części mieszkalnej przez zamknięcie na stałe drzwi do klatki schodowej lub zabicie wejścia deskami – Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odrębne skargi – o tożsamej treści – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: A.T., A.K., K.T., P.J. i M.W., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 66 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "Prawo budowlane") oraz przepisów art. 6 i 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez samodzielne ustalanie przez organ I instancji – a za nim organ odwoławczy – kręgu spadkobierców po M.T., a w konsekwencji skierowanie zaskarżonej decyzji do osób, które nie są spadkobiercami M.T. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym ostatnim zakresie strony wskazały na "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącym w związku z wysokimi kosztami robót budowlanych nakazanych w zakwestionowanej decyzji". W odpowiedziach na ww. skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, argumentując, że mając na uwadze nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku nałożono na ustawowych następców prawnych zmarłego właściciela obowiązek wykonania niezbędnych czynności zabezpieczających – gdyż w sytuacji gdy obiekt stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi konieczne jest podjęcie natychmiastowych działań. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 391/25 (ze skargi A.T.), II SA/Ke 392/25 (ze skargi A.K. i K.T.), II SA/Ke 393/25 (ze skargi P.J.) oraz II SA/Ke 394/25 (ze skargi M.W.) i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 391/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu jest wykazanie przez zainteresowanego okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie aktu administracyjnego zwykle wiąże się z dolegliwością dla jego adresata, ale taka dolegliwość sama w sobie nie uzasadnia wstrzymania jego wykonania. Należy przy tym wskazać, że inicjatywa w zakresie wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu należy do skarżących, bowiem ich rzeczą, jako stron postępowania sądowoadministracyjnego, jest wykazywanie zasadności złożonego wniosku poprzez wskazanie istnienia materialnoprawnych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Zdaniem Sądu wskazane przez wnioskodawców – w sposób ogólny –okoliczności, dotyczące "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącym w związku z wysokimi kosztami robót budowlanych nakazanych w zakwestionowanej decyzji", są niewystarczające do uznania, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zwłaszcza że we wniosku nie wskazano, po pierwsze, konkretnych kosztów ww. prac (polegających na zabezpieczeniu całej ściany podłużnej budynku poprzez zastosowanie siatki o podanych parametrach), a po drugie, sytuacji majątkowo-dochodowej każdego ze skarżących. Poza tym poszczególni skarżący nie są pojedynczymi osobami obciążonymi przedmiotowym obowiązkiem – od czego również może zależeć wysokość ostatecznie poniesionych nakładów na wykonanie wskazanych robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.J., wnosząc o jego uchylenie, gdyż zachodzi bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wysokimi kosztami robót budowlanych nakazanych w zaskarżonej decyzji, tym istotniejszej wobec braku prawa własności i zarządu nad tą nieruchomością przez skarżącego. Postanowieniu zarzucono wydanie z naruszeniem przepisów art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 6 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez samodzielne ustalenie przez organ administracyjny I, a za nim organ II instancji, kręgu spadkobierców po zmarłym M.T., a w konsekwencji skierowanie zaskarżonej decyzji do osób, które nie są spadkobiercami M.T., podczas gdy ustalenie kręgu spadkobierców osoby zmarłej, która gdyby żyła – byłaby stroną postępowania – nie należy do właściwości organów administracji publicznej lecz do sądów powszechnych w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, wobec czego organ powinien był zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wnioskujący nie wykazał przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej. Obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy: "...warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. (...) W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na wystąpienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie zawartych we wniosku twierdzeń stosownymi dokumentami. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). W skardze do Wojewódzkiego Sądu skarżący ograniczył się w zasadzie do sformułowania samego wniosku w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, z kolei w zażaleniu podniesiono zarzuty i argumentację tożsame do tych zawartych w skardze. I tak po pierwsze, z przytoczonych stwierdzeń nie sposób ocenić stopnia szkody, jaka mogłaby być wyrządzona wykonaniem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku. Także ewentualne trudne do odwrócenia skutki, jakie powodowałoby wykonanie decyzji, nie zostały dookreślone w dostatecznie jasny sposób. Powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku wskazań do określenia sytuacji finansowej skarżącego, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja budżetowa skarżącego, a nadto, Sąd nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. Natomiast, do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Po drugie, trzeba się zgodzić z Sądem I instancji, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej nie może do prowadzić do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy obejmować merytoryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze. Z tych też względów przytoczony w zażaleniu zarzut należy uznać za chybiony. Przedmiotowy wniosek oraz zażalenie, prócz samego żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz ogólnych okoliczności dotyczących poniesienia ewentualnej szkody, nie zawiera argumentacji, która mogłaby wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.