II OZ 1272/25

Dnia 10 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 592/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 lutego 2025 r. nr SKO.UL/41.7/539/2024/21821/RS w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 592/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił na wniosek skarżącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego, usługowego, w tym handlowego z częścią mieszkalną i garażem podziemnym. Sąd wskazał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie zasługuje na uwzględnienie, co wynika z charakteru tego rodzaju decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala samodzielnie na realizację inwestycji, stanowi tylko jeden z elementów szerzej rozumianego procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja może być więc realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu, wydanej na dalszym etapie postępowania i na tym etapie skarżący będzie miał zagwarantowaną ochronę prawną, w tym możliwość złożenia, wraz z ewentualną skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2014 r., II OSK 1628/14). Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, nie zgadzając się z argumentacją Sądu co do tylko deklaracyjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ uzyskanie takiej decyzji może prowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji zakłócającej ład przestrzenny – a w tego rodzaju postępowaniu, z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji, sąsiedzi inwestycji mogą nie zostać uznani za strony postępowania, a tym samym nie będą mogli zapoznać się z aktami sprawy, wnosić uwag i środków zaskarżenia. W odpowiedzi na zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzające znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania ma ocena Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Tą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Ze swej istoty decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami. Sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np. o pozwolenie na budowę – prowadzonego w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych, jak i kręgu stron – dotyczących postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ tego rodzaju zagadnienia nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących danej inwestycji, np. możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd I instancji trafnie wskazał, że dla zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogą mieć znaczenia merytoryczne argumenty, wskazujące na wady zaskarżonej decyzji – jak np. to, że planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.