II OZ 1252/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. W.-N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/17 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E.W.-N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił E. W.-N. wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...]kwietnia 2017 r. Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B., w granicy z działkami nr [...] i [...] oraz nałożono na E.W.-N. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w tym postanowieniu dokumentów. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że wniosek skarżącej nie został wyczerpująco uzasadniony – skarżąca nie przytoczyła w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w ww. przepisie ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Zdaniem Sądu skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie ona znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niej trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Ponadto, samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla wstrzymania jego wykonania. Zażaleniem E. W.-N. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa procesowego w postaci art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia na skutek wadliwego ustalenia, że skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody materialnej po jej stronie, wówczas gdy za oczywiste w sprawie należało uznać, że wydanie postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych w przedmiocie rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. i przedłożeniu określonej dokumentacji powoduje konieczność finansowego zaangażowania w pozyskanie ww. dokumentacji w postaci projektów, uzgodnień etc., pomimo tego że w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia ww. czynności do których skarżąca została zobowiązana staną się zbędne; 2) prawa procesowego w postaci art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Sąd związany jest treścią uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i nie jest władny dokonywać oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę m.in. na fakt, że obok konsekwencji finansowych związanych z wykonaniem zaskarżonego postanowienia, sprawa legalności przedmiotowej budowy generuje dla skarżącej znaczny stres i odbija się na jej zdrowiu. Jest to zatem szkoda niemajątkowa, którą ponosi cały czas skarżąca i obawia się ona o własne życie i zdrowie. Bezspornym jest zatem, że są to trudne do odwrócenia skutki faktyczne, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zdaniem skarżącej Sąd winien był również wziąć pod uwagę okoliczność realizacji budynku na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, która stanowiła jedynie odstępstwo od treści pozwolenia przez zmianę nieznaczną jego długości i przesunięcia jego lokalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć szkodę zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Rację ma skarżąca, że sąd administracyjny nie jest ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Realizacja powyższego obowiązku jest możliwa jednak jedynie wówczas, gdy istnienie okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem albo odmową wstrzymania wykonania decyzji jest na tyle oczywiste, że przyjąć można, iż są one znane powszechnie, bez konieczności powoływania się na nie przez stronę, lub też gdy okoliczności tego rodzaju wynikają z akt sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OZ 990/17). Sytuacja taka nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadniała bowiem konsekwencjami, jakie wywołuje to postanowienie w jej sferze finansowej. Samo powołanie się na tego rodzaju konsekwencje, jakie może wywołać wykonanie obowiązków nałożonych utrzymanym w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nie uprawnia jednak do oceny, że wykonanie kwestionowanego postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji konieczne jest bowiem wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. W niniejszej sprawie skarżąca tak we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia jak i w zażaleniu nie przedstawiła jednak żadnych konkretnych okoliczności dotyczących jej sytuacji finansowej. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgłoszony wniosek, to tym samym Sąd I instancji nie dysponował żadnym materiałem pozwalającym uznać jego zasadność. Z tych względów zasadnie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.