II OSK 203/16

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T.G. i L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 347/15 w sprawie ze skargi T.G. i L.G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. II SA/Łd 347/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.G. i L.G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił L.G. i T.G. zawieszenia postępowanie administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia L.G. i T.G. na powyższe rozstrzygnięcie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła T.G. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy uwzględnił w całości wniesioną skargę i uchylił własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. Wyrokami z dnia 17 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził nieważność postanowień Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 805/14) oraz z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 625/14). W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skoro żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego ani Prawa budowlanego nie przewiduje zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), a nie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności – jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na skutek powyższego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia L.G. i T.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli T.G. i L.G., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez sąd administracyjny. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było związanie organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z orzeczenia z dnia 17 listopada 2014 r. II SA/Łd 625/14. Mając zatem na uwadze art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznający tę sprawę zaznaczył, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy niewątpliwie uwzględnił ocenę prawną zawartą w motywach wspomnianego wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. i zaskarżonym postanowieniem prawidłowo orzekł o niedopuszczalności zażalenia. W ocenie Sądu postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania, w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. oraz treści art. 141 § 1 k.p.a., bezspornie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, co jednak nie wyklucza w przyszłości jego ewentualnej kontroli przy rozpoznawaniu przez organ drugiej instancji odwołania od decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym. W sytuacji więc, gdy ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości jego zaskarżenia, a mimo to skarżący wnieśli od postanowienia organu pierwszej instancji zażalenie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobligowany był orzec o niedopuszczalności zażalenia. Przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawia organowi odwoławczemu możliwości wyboru rozstrzygnięcia. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczące legalności postanowienia organu pierwszej instancji pozostawały poza zakresem rozważań tutejszego sądu. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia, tożsame w treści, wnieśli oboje skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, tj. łącznie z rozpoznaniem sprawy w granicach prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy; b) art. 135 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego zawieszenia postępowania - przez zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa w granicach sprawy wynikającej ze skargi, w sytuacji gdy było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, tj. zawieszenia postępowania wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych było zasadne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na jego bezzasadnym zastosowaniu i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia, a organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenie merytorycznie, zamiast czego błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia; d) art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ w sposób bezwzględny, nawet w sytuacji zasadności podniesionych zarzutów skargi administracyjnej; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniesionych skarg kasacyjnych skarżący zawarli argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w dwu tożsamych co do treści skargach kasacyjnych, zarzutów sformułowanych w ich podstawach. Te zaś nie zasługiwały na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. jest konsekwencją wcześniejszego prawomocnego orzeczenia tegoż Sądu wydanego w dniu 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14, w którym to ten Sąd rozpoznając skargę T.G. od postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W motywach tego wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14 jednoznacznie przesądzono, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które dotknięte było kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą nieważnością tego aktu. Przyjęto, iż organ drugiej instancji rozpoznał zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, od którego nie przysługiwał środek zaskarżenia. Zaznaczono, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Z powyższego zatem wynika, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że skoro w art. 101 § 3 k.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu, przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji tego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (podobnie w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12; z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Dlatego też jednoznacznie w cytowanym wyżej wyroku uznano, iż skoro przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku organ odwoławczy winien był orzec o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Skoro żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego ani Prawa budowlanego nie przewiduje zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ww. art. 134 k.p.a., a nie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zatem merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Natomiast strona może, co wynika z regulacji art. 142 k.p.a. kwestionować odmowę zawieszenia postępowania wyłącznie w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy. Dlatego też w tych warunkach przyjęto, iż kwestionowane w skardze postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po wydaniu przez Sąd pierwszej instancji prawomocnego wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14, sprawa wniesionego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] musiała być przedmiotem ponownego rozpoznania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i ten organ nadzoru budowlanego mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14, którym w trybie art. 153 p.p.s.a. był związany, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wskazując w całości argumentację zaprezentowaną w przywołanym wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. W opisanych wyżej okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko zajęte przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w pełni odpowiada prawu, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie ten organ nadzoru budowlanego w trybie art. 153 p.p.s.a. był związany wcześniejszym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i nie mógł, podobnie jak i ten Sąd, w sytuacji tożsamego stanu prawnego i faktycznego sprawy, odstąpić od stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie nie-usprawiedliwiony jest w tej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ w sposób bezwzględny, nawet w sytuacji zasadności podniesionych zarzutów skargi administracyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2014 r., którymi organ administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę T.G. i L.G. miał obowiązek się podporządkować. Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 55/13 – publikowany w zbiorze LEX nr 1488128), obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2014 r. sygn. I GSK 534/12 publikowany w zbiorze LEX nr 1488128; z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1762/12, publikowany na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, skoro w sprawie dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, co już wyżej wykazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14 wyraził pogląd, iż zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje, zaś organ odwoławczy rozpoznając wniesione w tej sprawie zażalenie winien orzec o jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., to Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydając zaskarżone postanowienie musiał zastosować się do tej oceny i w konsekwencji stwierdzić właśnie niedopuszczalność wniesionego w sprawie zażalenia na ww. podstawie prawnej. Z kolei Sąd pierwszej instancji trafnie uznał to stanowisko za prawidłowe, albowiem wobec związania poprzednim wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 625/14 nie mógł formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Dlatego też, Sąd pierwszej instancji zasadnie podporządkował się wyrażonej ocenie prawnej w cytowanym wyżej orzeczeniu w pełnym zakresie, co obligowało ten Sąd do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. tj. oddalenia wniesionej skargi na zaskarżone postanowienie, albowiem niewątpliwie odpowiadało ono prawu. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skarg kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegający na bezzasadnym zastosowaniu tych norm i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia, a organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenie merytorycznie, zamiast czego błędnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w tej sprawie nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, jak to wskazują obie skargi kasacyjne, gdyż takie rozstrzygnięcie wiązałoby się przede wszystkim z obrazą art. 153 p.p.s.a. Jednakże do takiego naruszenia prawa nie doszło w tym postępowaniu. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a jak i związany z nim zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na jego niezastosowaniu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, tj. łącznie z rozpoznaniem sprawy w granicach prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było wyłącznie postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Niewątpliwie ostateczne postanowienie organu odwoławczego wskazywało na niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. To zaś nie mogło być przedmiotem oceny organu administracji ani Sądu pierwszej instancji, gdyż charakter zaskarżonego postanowienie stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia sprawia, iż możliwość kwestionowania legalności takiego postanowienia przewidziano wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych nie mogło być objęte przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, a tym bardziej nie mógł ten Sąd zastosować konstrukcji prawnej z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera wyłącznie uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten nie reguluje generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania w głąb sprawy z powiązaniu z ww. przesłanką. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony do sądu aktu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis ten nie pozwala jednak na ocenę wydanych na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięć, jeżeli będące przedmiotem kontroli orzeczenie jest, zdaniem sądu, zgodne z prawem - patrz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2990/15, publikowane w zbiorze LEX nr 2316318. Pomijając w tej sprawie kwestię, iż użyte w przepisie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, to przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa. Jednakże przede wszystkim oddalając wniesioną w tej sprawie skargę, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a. w sposób opisany w złożonych skargach kasacyjnych. Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, iż wniesione skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, a to uzasadniało ich oddalenie w trybie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.