II OSK 2602/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/17 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1398/17, oddalił skargę E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. gm. B., w granicy z działkami nr [...] i [...] i nałożył na E. W. (zwaną dalej: "skarżącą") obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Organ odwoławczy stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia daty realizacji spornej inwestycji oraz zakresu robót wykonanych w jej ramach, do czego był zobowiązany wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15. W wyroku tym Sąd popierając stanowisko organu odwoławczego wskazał, że zastosowany przez organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji tryb, określony w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nie był dostatecznie uzasadniony i nie wynikał ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadząc zatem ponownie postępowanie wyjaśniające ustalił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1992 r., znak [...] udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na ww. nieruchomości. Pozwolenie obejmowało jednak budowę obiektu znacznie odbiegającego wielkością od faktycznie zrealizowanego. Pozwolenie dotyczyło bowiem obiektu o wymiarach 6,00 x 9,60 m x 10,60 m, tymczasem przedmiotowy obiekt posiada wymiary ok. 7,00 m x 15,90 m i wysokości ok. 3,75 m. W toku postępowania ustalono również, że budynek pierwotnie został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę w latach 1992 - 1994, a następnie został rozbudowany w latach 1997 - 2006 r. Okoliczności te co do istoty potwierdzają oświadczenia świadków tj. A. G., W. G. oraz U. G., jak też porównanie znajdujących się w aktach sprawy kopii map z 1997 r. oraz z 2006 r. z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Oświadczenia świadków różnią się wprawdzie co do konkretnej daty rozbudowy jednakże zdaniem organu wszystkie wskazują zarówno na jej przeprowadzenie jak i na fakt realizacji robót związanych z rozbudową pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego. A zatem przed przystąpieniem do realizacji inwestycji inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Brak spełnienia powyższego obowiązku powoduje, że rozbudowa przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego została zrealizowana z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, bowiem inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy uznał więc, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną, na podstawie art. 48 powołanej ustawy, który reguluje kwestię samowoli budowlanej. Wskazał jednocześnie, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, gdyż najpierw należy zbadać, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła E. W. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2018 r. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15 oraz ustalenia dokonane przez organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stwierdził, że charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, iż nastąpiła rozbudowa spornego budynku gospodarczo – garażowego. Ponadto okoliczności, że doszło do zmiany wymiarów budynku i przesunięcia go o około 3 m w kierunku działki sąsiedniej nie kwestionuje również sama skarżąca. Sąd uznał zatem, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy oraz definicja "budowy" zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane potwierdzają, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy obiektu. Sąd wskazał więc, że zaistniały stan faktyczny, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie uzasadniał zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, gdyż przepis ten ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym Sąd za prawidłowe uznał zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, w postaci art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu drugiej instancji co do tego, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na działce nr ew. [...] miała charakter rozbudowy wykonywanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wówczas, gdy za prawidłowe należało uznać stwierdzenie, że stan faktyczny w sprawie w postaci posadowienia budynku w wymiarach i lokalizacji nieco odbiegających od warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę udzielonego mocą ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1992 r., znak [...] uzasadniał przyjęcie wniosku, że w sprawie niniejszej doszło jedynie do istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej; 2) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie wówczas, gdy prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne powinny skutkować przyjęciem zastosowania normy z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organ powinien m. in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z powołanymi wyżej przepisami i wytycznymi zawartymi w wiążącym je wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15. Nie można się więc zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego ponownie postępowania, na podstawie złożonego w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. oświadczenia E. G., właściciela do 2000 r. działki nr [...], ustaliły, że budynek gospodarczo-garażowy był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1992 r., znak: [...], natomiast roboty zakończono w 1993 – 1994 r. Następnie w wyniku złożenia osobistych wyjaśnień przez W. G. i U. G. organy ustaliły, że budynek w części ceramicznej został wybudowany w 2005 r. w miejscu rozebranego budynku. Ustalenia te potwierdził w zasadzie A. G., właściciel działki nr [...], który oświadczył, że segment budynku garażowo-gospodarczego od strony wschodniej powstał ok. 1993 r. lub 1994 r., a następnie w latach 1998 – 2000 w miejscu istniejącego wcześniej budynku gospodarczego wykonano segment budynku gospodarczo-garażowego wyrównując ścianę frontową ze ścianą frontową segmentu wschodniego. Przedstawione powyżej oświadczenia oraz dokonane przez organ porównanie kopii map z 1997 r. oraz z 2006 r. z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę uprawniały organy do przyjęcia, że budynek zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę został następnie rozbudowany w latach 1997 – 2006 r. Wprawdzie powyższe oświadczenia różnią się co do konkretnej daty rozbudowy, jednak wszystkie wskazują na fakt jej przeprowadzenia, a także na okoliczność, że roboty związane z rozbudową dokonane zostały pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Przy czym charakter wykonanych robót budowlanych bezsprzecznie wskazuje na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego. Pozwolenie na budowę dotyczyło bowiem obiektu o wymiarach 6,00 m x 9,60 m x 10,60 m, a tymczasem sporny obiekt posiada wymiary ok. 7,00 m x 15,90 m. Niewątpliwie doszło zatem do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, a zatem do jego rozbudowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc inwestor przed przystąpieniem do rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego powinien uzyskać zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas realizować inwestycję. Pozwolenie takie jak wynika z akt sprawy nie zostało wydane, a zatem prawidłowo stwierdził organ, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i zasadnie wdrożono procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, zmierzającą do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie zatem przez inwestora rozbudowy istniejącego na działce nr [...] obiektu budowlanego potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół kontroli z [...] marca 2014 r., protokół rozprawy administracyjnej z [...] stycznia 2015 r. i złożone w jej trakcie oświadczenia przez W. G., A. G. i U. G.. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zatem wystarczający do oceny przedmiotowego obiektu budowlanego. W konsekwencji, organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Należy przypomnieć, że ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego od wyniku wcześniej przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Stwarza to właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunki jego legalizacji. Na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót w odniesieniu do budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych w pkt 1 i 2 dokumentów. Postanowienie to, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, jest pierwszym etapem postępowania legalizującego samowolę budowlaną, a spełnienie przez inwestora tych obowiązków ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć również należy, że podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia zbycia nieruchomości, na której zrealizowana została sporna inwestycja, po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia, bowiem organ obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nałożył na ówczesną właścicielkę nieruchomości – E. W., zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. Aktualnych właścicieli działki nr ewid. [...] Sąd uwzględnił jako uczestników postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.