II OZ 1133/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Z. i G. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1760/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie scalenia gruntów postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił J. Z. i G. Z. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. .G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr SKO - ... w przedmiocie scalenia gruntów. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 23 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J. Z., G. Z. i innych skarżących na opisaną w sentencji postanowienia decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr ... zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. N., gmina P. N. poszerzonego o części gruntów wsi Z., gmina P. N., wsi R., gmina P.N., wsi S., gmina B. S. i wsi M., gmina G. W skardze sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że już na etapie postępowania odwoławczego sygnalizowali, że w wyniku scalenia gruntów warunki ich gospodarowania pogorszyły się w wyniku otrzymania gruntów o złej kulturze rolnej, zachwaszczonych i od wielu lat nieuprawianych. Konieczność doprowadzenia ich do stanu przydatności rolnej wymaga ogromnych nakładów finansowych, których zwrotu organ prowadzący postępowania nie zapewnia w ramach postępowania. Przed scaleniem władane przez nich grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego były co roku uprawiane i stanowiły dość wysoką wartość rolniczą. Tymczasem przyznana w wyniku scalenia działka o nr ... znajduje się w odległości ponad 2 km od działki siedliskowej, co ewidentnie powoduje pogorszenie warunków gospodarowania, stawia pod znakiem zapytania celowość jej uprawy ze względów ekonomicznych i jej nieprzydatności do upraw rolniczych. Odnosząc się do zaproponowanych zmian polegających na zwiększeniu ekwiwalentu w działce nr ... poprzez włączenie w nią działki nr ... wskazali, że działka nr ... stanowi teren zalewowy, podmokły i nieprzydatny rolniczo, nawet jako łąka, wskutek tworzących się zastoin wodnych. Ponadto powierzchnia działki nr ... jest o ok. 0,12 a mniejsza od działki przedscaleniowej o nr ... Zaprojektowanie drogi dojazdowej o szerokości 6 m która przebiega w zbyt małej odległości od zabudowań stanowi dla nich zagrożenie budowlane. Obecny stan budynku nie pozwala na przeprowadzenie drogi publicznej w tym miejscu ponieważ grozi to zniszczeniem ścian jak i fundamentów budynku. Rozstrzygając wniosek skarżących Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazali, iż zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, takich argumentów nie dostarcza analiza akt sprawy. Sąd biorąc pod uwagę liczbę uczestników scalenia i obszar gruntu objęty scaleniem (liczbę działek) uznał, że udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania sądowego nie jest możliwe. Sąd argumentował, że decyzja Starosty z dnia 26 kwietnia 2016 r., opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności – z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac (zagospodarowania poscaleniowego, ujawnienie zmian w ewidencji gruntów, sporządzenia dokumentacji do ksiąg wieczystych), zawiera nie tylko rozstrzygnięcia o nowym podziale obszaru scalenia, ale też inne, np. o przeniesieniu lub wygaśnięcie prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, zniesieniu służebności, przeniesieniu obciążeń działek, zniesieniu współwłasności. Wymagała też podjęcia czynności związanych z wprowadzeniem uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów. Według treści decyzji miało to nastąpić już w 14 dni po jej ogłoszeniu nie później niż do 30 października 2016 r. Ponadto decyzja wymagała ustalenia przez Radę Sołecką w porozumieniu z Wójtem Gminy P.N. prac związanych z doprowadzeniem dróg do stanu używalności związanych z urządzeniem nowych dróg dojazdowych. Wymagała podjęcia czynności związanych z rekultywacją gruntów, budową mostków i przepisów oraz lokalnych odwodnień wzdłuż nowych dróg oraz prac związanych z utrzymaniem urządzeń melioracyjnych oraz rekultywacją gruntów. Decyzja ta stanowiła też tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. W ocenie Sądu, konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, w tym zdecydowanej większości, która zaakceptowała nowy porządek gruntowy przemawia przeciwko zasadności wniosków. Sąd wskazał, że jak wynika z rejestrów szacunkowych dotyczących dawnych działek skarżącego, teren ten w części przyznano kilku innym podmiotom. Udzielenie ochrony tymczasowej w żądanym zakresie mogłoby więc zrodzić bądź pogłębić konflikt pomiędzy nimi np. na tle posiadania nieruchomości. Sąd zwrócił również uwagę na to, że skarżąca nie uprawdopodobniła w dostateczny sposób możliwości zaistnienia po jej stronie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji podniósł również, że pozostałe argumenty skargi nie mogły być brane pod uwagę na obecnym etapie postępowania sądowego, bowiem wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej podlega rozpoznaniu bez badania zasadności skargi w kontekście wadliwości zaskarżonego aktu. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnieśli J. Z. i G. Z., którzy ww. postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnosząc o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w całości, ewentualnie w części Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nr ... z dnia 8 listopada 2016 r. utrzymującą decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr .... Skarżący wskazali, że należąca do skarżących działka siedliskowa objęta scaleniem, położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki będącej własnością A. K. o nr ew. nr ... położonej w P. N., na której zaprojektowano drogę dojazdową do działek położonych w drugiej, trzeciej i kolejnych liniach zabudowy. Brak wstrzymania wykonania decyzji umożliwi rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie drogi, wraz z ciągami energetycznymi, wodnymi i kanalizacyjnymi, a następnie wprowadzenie ruchu kołowego, w tym ciężkiego sprzętu budowlanego, który na skutek drgań doprowadzi do zniszczenia budynków posadowionych zaledwie kilka metrów od tej drogi. Nadto brak wstrzymania wykonania decyzji może spowodować zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie strona nie wskazała okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co stanowi o braku przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W zażaleniu skarżąca twierdzi, że Sąd I instancji powinien był uznać, iż przesłanką do wstrzymanie wykonania są zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie jest to jednak okoliczność, która mogłaby być przesłanką wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. w przedmiocie scalenia gruntów. Po pierwsze Sąd I instancji słusznie wskazał, że badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Tym samym za zasadne uznać należało stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, co do konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie faktu, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników. Wskazać bowiem należy, że postępowania scaleniowe opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Po drugie wniosek strony nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji działając w oparciu o akta sprawy słusznie stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż zaistniały takie okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub na trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazać należy, że nie odnosi się ona do konkretnych szkód, które miałyby zostać wyrządzone skarżącym. Powołanie się na zmiany właścicielskie czy zaprojektowanie drogi dojazdowej do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania. Argumentacja ta nie zawiera bowiem odniesienie się do konkretnych stosunków własnościowych, nie wskazuje też na ewentualną wysokość ponoszonych strat. Uniemożliwia to ocenę sytuacji wnoszących zażalenie w odniesieniu do interesów wszystkich uczestników postępowania scaleniowego, jak również ocenę ewentualnej szkody poniesionej przez skarżących. Same obawy skarżących, tj. przytoczenie okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji, jak wyżej wskazano twierdzenia skarżących powinny zostać poparte stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawców. Nadto wskazać należy, że przy udzielaniu stronie skarżącej tymczasowej ochrony konieczne jest, by rezultatem wykonania skarżonego rozstrzygnięcia były jakieś skutki dodatkowe, przekraczające zwykłe konsekwencje wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał postanowienie Sądu I instancji za nienaruszające prawa i oddalił zażalenie wnioskodawców na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5