II OZ 1130/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1760/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie scalenia gruntów postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił A. G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie scalenia gruntów. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 23 grudnia 2016 r. do Sadu wpłynęła skarga A. G. i innych skarżących na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr ... zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. N., gmina P. N. poszerzonego o części gruntów wsi Z., gmina P. N., wsi R., gmina P. N., wsi S., gmina B. S. i wsi M., gmina G. W skardze sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że przed scaleniem posiadał działki, które nie wymagały zmian ze względu na powierzchnię kształt czy ukształtowanie terenu ponieważ były one położone w jednym pasie, miały szerokość pozwalającą na prowadzenie prac sprzętem rolniczym, w szczególności ciągnikami rolniczymi wraz z osprzętem, natomiast w wyniku scalenia odwołującemu się przydzielono działki, na których zaprojektowano drogę transportu oraz rów melioracyjny. Urządzenia te znacznie pogorszą warunki gospodarowania, w szczególności prowadzenie prac agrotechnicznych. Ponadto nowozaprojektowane działki wydzielone dla odwołującego w wyniku złożonych zastrzeżeń posiadają znacznie gorszą klasą bonitacyjną gleby i nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej dlatego też nie wyraża on zgody na zaproponowaną zmianę. Rozstrzygając wniosek skarżącego Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, iż zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, takich argumentów nie dostarcza analiza akt sprawy. Sąd biorąc pod uwagę liczbę uczestników scalenia i obszar gruntu objęty scaleniem (liczbę działek) uznał, że udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania sądowego nie jest możliwe. Sąd argumentował, że decyzja Starosty z dnia 26 kwietnia 2016 r., opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności – z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac (zagospodarowania poscaleniowego, ujawnienie zmian w ewidencji gruntów, sporządzenia dokumentacji do ksiąg wieczystych), zawiera nie tylko rozstrzygnięcia o nowym podziale obszaru scalenia, ale też inne, np. o przeniesieniu lub wygaśnięcie prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, zniesieniu służebności, przeniesieniu obciążeń działek, zniesieniu współwłasności. Wymagała też podjęcia czynności związanych z wprowadzeniem uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów. Według treści decyzji miało to nastąpić już w 14 dni po jej ogłoszeniu nie później niż do 30 października 2016 r. Ponadto decyzja wymagała ustalenia przez Radę Sołecką w porozumieniu z Wójtem Gminy P. N. prac związanych z doprowadzeniem dróg do stanu używalności związanych z urządzeniem nowych dróg dojazdowych. Wymagała podjęcia czynności związanych z rekultywacją gruntów, budową mostków i przepisów oraz lokalnych odwodnień wzdłuż nowych dróg oraz prac związanych z utrzymaniem urządzeń melioracyjnych oraz rekultywacją gruntów. Decyzja ta stanowiła też tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. W ocenie Sądu, konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, w tym zdecydowanej większości, która zaakceptowała nowy porządek gruntowy przemawia przeciwko zasadności wniosków. Sąd wskazał, że jak wynika z rejestrów szacunkowych dotyczących dawnych działek skarżącego, teren ten w części przyznano kilku innym podmiotom. Udzielenie ochrony tymczasowej w żądanym zakresie mogłoby więc zrodzić bądź pogłębić konflikt pomiędzy nimi np. na tle posiadania nieruchomości. Sąd zwrócił również uwagę na to, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił w dostateczny sposób możliwości zaistnienia po jego stronie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji podniósł również, że pozostałe argumenty skargi nie mogły być brane pod uwagę na obecnym etapie postępowania sądowego, bowiem wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej podlega rozpoznaniu bez badania zasadności skargi w kontekście wadliwości zaskarżonego aktu. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił A. G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. G. zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnosząc o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w całości, ewentualnie w części Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nr ... z dnia 8 listopada 2016 r. utrzymującą decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr ... W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu planu scalenia gruntów implikuje nieodwracalne konsekwencje, na skutek możliwości dokonania wpisów czy zmian w księgach wieczystych, ewidencji gruntów, a w konsekwencji otwarcie drogi do obrotu nieruchomościami i nieodwracalnymi zmianami właścicielskimi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie strona nie wskazała okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co stanowi o braku przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W zażaleniu skarżący twierdzi, że Sąd I instancji powinien był uznać, iż przesłanką do wstrzymanie wykonania są zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie jest to jednak okoliczność, która mogłaby być przesłanką wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. w przedmiocie scalenia gruntów. Po pierwsze Sąd I instancji słusznie wskazał, że badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Tym samym za zasadne uznać należało stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, co do konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie faktu, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników. Wskazać bowiem należy, że postępowania scaleniowe opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Po drugie wniosek strony nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji działając w oparciu o akta sprawy słusznie stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż zaistniały takie okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub na trudne do odwrócenia skutki. Również zażalenie nie odnosi się do konkretnych szkód, które miałyby zostać wyrządzone skarżącemu. Powołanie się na to, że "brak wstrzymanie wykonania decyzji może spowodować zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem, a tym samym spowodować zmianę trwałą zmianę, której przywrócenie do stanu pierwotnego będzie niemożliwe, a co najmniej wymagało będzie długich działań i znacznego nakładu sił i środków" jest nazbyt lakoniczne i nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja ta nie zawiera bowiem odniesienie się do konkretnych stosunków własnościowych. Nadto wskazać należy, że przy udzielaniu stronie skarżącej tymczasowej ochrony konieczne jest, by rezultatem wykonania skarżonego rozstrzygnięcia były jakieś skutki dodatkowe, przekraczające zwykłe konsekwencje wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał postanowienie Sądu I instancji za nienaruszające prawa i oddalił zażalenie wnioskodawców na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5