II OZ 1131/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1760/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie scalenia gruntów postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił A. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. S., S. P., S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie scalenia gruntów. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 23 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. K. i innych skarżących na opisaną w sentencji postanowienia decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr ... zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. N., gmina P. N. poszerzonego o części gruntów wsi Z., gmina P. N., wsi R., gmina P. N., wsi S., gmina B. S. i wsi M., gmina G. W skardze sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. W skardze skarżąca podała, że przed scaleniem była właścicielką działki nr ..., na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Ze względu na jej położenie i specyficzny kształt (szer. 13 m i dł. 120 m) każde jej pomniejszenie powoduje, że traci ona cechy działki budowlanej, co nie pozwala na jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podniosła, że nie wyrażała zgody na objęcie scaleniem tej działki i na każdym etapie wnioskowała o wyłączenie jej z postępowania scaleniowego. Taka zgoda jest warunkiem objęcia scaleniem gruntów zabudowanych i zapewnia minimalny standard ochrony konstytucyjnie chronionego prawa własności. Na skutek scalenia utraciła część działki budowlanej o wartości ok. 5 000 zł za co zaproponowano jej ekwiwalent o wartości 135, 00 zł. Zdaniem skarżącej, stanowi to rażące naruszenie zasad prowadzenia postępowania scaleniowego. Rozstrzygając wniosek skarżącego Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazał, iż zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, takich argumentów nie dostarcza analiza akt sprawy. Sąd biorąc pod uwagę liczbę uczestników scalenia i obszar gruntu objęty scaleniem (liczbę działek) uznał, że udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania sądowego nie jest możliwe. Sąd argumentował, że decyzja Starosty z dnia 26 kwietnia 2016 r., opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności – z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac (zagospodarowania poscaleniowego, ujawnienie zmian w ewidencji gruntów, sporządzenia dokumentacji do ksiąg wieczystych), zawiera nie tylko rozstrzygnięcia o nowym podziale obszaru scalenia, ale też inne, np. o przeniesieniu lub wygaśnięcie prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, zniesieniu służebności, przeniesieniu obciążeń działek, zniesieniu współwłasności. Wymagała też podjęcia czynności związanych z wprowadzeniem uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów. Według treści decyzji miało to nastąpić już w 14 dni po jej ogłoszeniu nie później niż do 30 października 2016 r. Ponadto decyzja wymagała ustalenia przez Radę Sołecką w porozumieniu z Wójtem Gminy P. N. prac związanych z doprowadzeniem dróg do stanu używalności związanych z urządzeniem nowych dróg dojazdowych. Wymagała podjęcia czynności związanych z rekultywacją gruntów, budową mostków i przepisów oraz lokalnych odwodnień wzdłuż nowych dróg oraz prac związanych z utrzymaniem urządzeń melioracyjnych oraz rekultywacją gruntów. Decyzja ta stanowiła też tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. W ocenie Sądu, konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, w tym zdecydowanej większości, która zaakceptowała nowy porządek gruntowy przemawia przeciwko zasadności wniosków. Sąd wskazał, że jak wynika z rejestrów szacunkowych dotyczących dawnych działek skarżącego, teren ten w części przyznano kilku innym podmiotom. Udzielenie ochrony tymczasowej w żądanym zakresie mogłoby więc zrodzić bądź pogłębić konflikt pomiędzy nimi np. na tle posiadania nieruchomości. Sąd zwrócił również uwagę na to, że skarżąca nie uprawdopodobniła w dostateczny sposób możliwości zaistnienia po jej stronie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji podniósł również, że pozostałe argumenty skargi nie mogły być brane pod uwagę na obecnym etapie postępowania sądowego, bowiem wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej podlega rozpoznaniu bez badania zasadności skargi w kontekście wadliwości zaskarżonego aktu. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła A. K., która zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnosząc o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w całości, ewentualnie w części Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nr ... z dnia 8 listopada 2016 r. utrzymującą decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr .... W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że działka objęta scaleniem, której jestem właścicielem, jest działką siedliskową zabudowaną, na której zaprojektowano drogę dojazdową do działek położonych w drugiej, trzeciej i kolejnych liniach zabudowy. W ocenie skarżącej, brak wstrzymania wykonania decyzji umożliwi rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie drogi, wraz i ciągami energetycznymi, wodnymi i kanalizacyjnymi, co spowoduje nieodwracalność tychże czynności, a tym samym sprawi iż powrót do stanu poprzedniego stanie się niemożliwy. Nadto brak wstrzymania wykonania decyzji może spowodować zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem, a tym samym spowodować trwałą zmianę, której przywrócenie do stanu pierwotnego będzie niemożliwe, a co najmniej będzie wymagało długich działań i znacznego nakładu sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie strona nie wskazała okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co stanowi o braku przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W zażaleniu skarżąca twierdzi, że Sąd I instancji powinien był uznać, iż przesłanką do wstrzymanie wykonania są zmiany właścicielskie działek objętych scaleniem i zaprojektowanie na działce skarżącej drogi dojazdowej do działek sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie są to jednak okoliczności, które mogłyby być przesłanką wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8 listopada 2016 r. w przedmiocie scalenia gruntów. Po pierwsze Sąd I instancji słusznie wskazał, że badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Tym samym za zasadne uznać należało stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, co do konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie faktu, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników. Wskazać bowiem należy, że postępowania scaleniowe opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Po drugie wniosek strony nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji działając w oparciu o akta sprawy słusznie stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż zaistniały takie okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub na trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazać należy, że nie dotyczy ona konkretnych szkód, które miałyby zostać wyrządzone skarżącej. Powołanie się na to, że brak wstrzymanie wykonania decyzji może spowodować zmiany właścicielskie, czy na projekt drogi dojazdowej jest nazbyt lakoniczne i nie może stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja ta nie zawiera bowiem odniesienie się do konkretnych stosunków własnościowych, ani konsekwencji ekonomicznych. Nadto wskazać należy, że przy udzielaniu stronie skarżącej tymczasowej ochrony konieczne jest, by rezultatem wykonania skarżonego rozstrzygnięcia były jakieś skutki dodatkowe, przekraczające zwykłe konsekwencje wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał postanowienie Sądu I instancji za nienaruszające prawa i oddalił zażalenie wnioskodawców na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5