II OW 99/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wniosku I. D. i L. D. o wskazanie organu właściwego do wydania nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem [...] poprzez wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku I. D. i L. D. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie właścicielom działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...][...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na działce. W uzasadnieniu powyższego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że pismem z dnia 7 czerwca 2019r. I. D. i L. D. wystąpili do Burmistrza [...] z wnioskiem o "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie Państwu [...], jako właścicielom działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], nakazu przywrócenia stanu poprzedniego działki gruntu". Pismem z dnia 18 marca 2020 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał powyższy wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru u Budowlanego w [...], a ten pismem z dnia 31 marca 2020r. odesłał wniosek do Burmistrza wskazując, iż nie posiada kompetencji do rozstrzygania w tej sprawie, ponieważ dotyczy żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Pismem z dnia 16 kwietnia 2020r. Burmistrz [...] ponownie przesłał kopię wniosku organowi nadzoru. Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o przesłanie kompletnego wniosku potwierdzonego za zgodność z oryginałem oraz o podanie informacji, czy Burmistrz [...] w ramach własnych kompetencji prowadzi postępowanie w sprawach poruszonych we wniosku i dotyczących kwestii wymagających rozpatrzenia na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne lub jakiekolwiek inne postępowanie w związku z tym wnioskiem. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 4 maja 2020 r. Burmistrz [...] przekazał kompletną kopię wniosku potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Z pisma tego wynika, że Burmistrz [...] w ramach własnych kompetencji nie prowadzi postępowań w związku z wnioskiem. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że w kwestiach będących przedmiotem wniosku I. i L. D. organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania i orzekania na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, co oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest w stanie rozpatrzeć wniosku zgodnie z żądaniem strony. Z wniosku bezsprzecznie wynika, że wnioskujący żądali jego rozpatrzenia w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Wniosek skierowany do Burmistrza [...] zawiera wskazanie na konkretny artykuł ustawy Prawo wodne, tj. art. 234 ust. 1 tego aktu prawnego. W treści wniosku pełnomocnik podkreśla, że celem tego postępowania powinna być ocena jakie były wcześniejsze stosunki wodne na gruncie jego mandantów i ich sąsiadów, czy doszło do ich zmiany, a zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej i innej, kto jest sprawcą powyższego, czy dokonane zmiany szkodliwie i w jakim stopniu wpływają na grunt jego mandantów. Dalej pełnomocnik Państwa D. jasno formułuje czego dotyczy żądanie jego mandantów, tj. że wynikają one przede wszystkim z przepisów ustawy Prawo wodne, bowiem właściciel gruntu nie może ze szkodą dla gruntów sąsiednich zmieniać stanu wody na gruncie. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, I. i L. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, dokładnie określili zakres swojego żądania, a także wskazali na jego podstawę prawną. W związku z tym organ ten uznał się za niewłaściwy i wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że odnośnie zabudowy na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] w ramach posiadanych kompetencji prowadzi własne postępowania administracyjne w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] wniósł o nieuwzględnienie wniosku i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi Burmistrz [...] wskazał na ustalenia, jakie organ ten poczynił w trakcie oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] - będącej własnością H. J. i S. J., przeprowadzonych w dniu 17 września 2019r. oraz w trakcie oględzin działki nr [...] - będącej własnością I. D. i L. D. przeprowadzonych w dniu 27 września 2019r. Jednocześnie Burmistrz [...] podał, że I. D. i L. D. zmienili swój pierwotny wniosek z dnia 11 czerwca 2019r. i domagają się likwidacji wybudowanych urządzeń: bania, jacuzzi, basen, stanowiących według nich samowolę budowlaną oraz zamknięcia działalności usługowej "[...]" usytuowanej na działce nr [...]. Na skutek zmiany wniosku właściwy do rozpoznania "nowych" wniosków jest - zdaniem Burmistrza [...] - Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny powstał w związku z wnioskiem I. i L. D. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie właścicielom działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego działki gruntu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach fatycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. I. D. i L. D. we wniosku z dnia 7 czerwca 2019r. skierowanym do Burmistrza Miasta [...], sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o wszczęcie postępowania, określając w sposób precyzyjny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości przedmiot swojego żądania. A mianowicie, powołując się na art. 234 ust. 1 i art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), wnieśli o nakazanie właścicielom nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia stanu poprzedniego. I. D. i L. D., wskazując, że doszło do zmiany stanu wody, czego następstwem jest zalewanie ich działki i szereg szkód, wnieśli o powołanie biegłego melioranta celem oceny jakie były wcześniejsze stosunki wodne na działkach nr [...] i nr [...], czy nastąpiła zmiana odpływu wód opadowych i innych i czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunt stanowiący ich własność. Do wniosku załączono także opinię techniczną z dnia 30 stycznia 2019 r., której zakres obejmuje określenie przyczyn zalewania działki nr [...] wodą płynącą powierzchniowo z działki nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...] oraz przyczyn osuwania się ziemi na działce nr [...] od strony działki nr [...]. Jak stanowi art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1566 ze zm., aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 310) - powołany we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: - zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); - odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie świadczy o woli I. D. i L. D. przeprowadzenia przez Burmistrza Miasta [...] postępowania, o jakim stanowi art. 234 ustawy - Prawo wodne. A zatem, właściwym organem dla rozpoznania wniosku I. D. i L. D. jest Burmistrz Miasta [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy należy także mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nakłada na ten organ obowiązek jego zakończenia. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast wniosek dotyczy kilku spraw, w tym także sprawy, do załatwienia której organ, do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy, to wówczas organ ten winien prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne i jednocześnie pouczyć wnoszącego podanie, że w tej innej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu – art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] na skutek wniosku I. D. i L. D. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, jednak postępowania tego nie zakończył - decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. umarzająca postępowanie z tej przyczyny, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy - Prawo wodne, w tym art. 234 ust. 1, została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., a sprawa została przekazana Burmistrzowi [...] do ponownego rozpoznania. Zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zakwestionowało właściwości Burmistrza [...] w tej sprawie. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Burmistrz [...] wszczął postępowanie na skutek wniosku I. D. i L. D. i w istocie nadal prowadzi postępowanie w tej sprawie, a jednocześnie jest właściwy do wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 234 § 3 ustawy - Prawo wodne. Burmistrz [...] winien postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku I. D. i L. D. zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jak wynika z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i załączonych akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w ramach posiadanych kompetencji, odnośnie ujawnionej na działce nr [...] w [...] zabudowy, prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.